Xây dựng một hệ thống pháp luật đảm bảo cho sự phát triển bền vững của đất nước trước tiên phải hướng tới sự phát triển bền vững của doanh nghiệp – nền tảng của sự phát triển. Đại dịch COVID-19 cho thấy khi doanh nghiệp phải đóng cửa, khi doanh nghiệp buộc phải phá sản trong thời gian đại dịch hoành hành, nền kinh tế sa sút và đứng trước nguy cơ suy thoái trầm trọng. Điều này một lần nữa chứng minh rằng doanh nghiệp, trong đó có doanh nghiệp điện lực, doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài hay doanh nghiệp tư nhân là động lực phát triển đất nước. Chính vì vậy, pháp luật về điện lực cần phải hỗ trợ, nếu không là bệ phóng cho doanh nghiệp điện mặt trời phát triển bền vững.
Ngày 6/4/2020 Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 13/2020/QĐ-TTg về cơ chế khuyến khích phát triển điện mặt trời tại Việt Nam. Theo Quyết định này, giá mua điện từ các dự án điện mặt trời nối lưới không đáp ứng các điều kiện tại khoản 1 và khoản 3 Điều 5 của Quyết định được xác định thông qua cơ chế cạnh tranh.
Để cụ thể hóa chủ trương này, ngày 08/04/2020, Thủ tướng đã có văn bản số 414/TTg-CN về cơ chế khuyến khích phát triển năng lượng điện mặt trời tại Việt Nam. Để thực hiện Chiến lược phát triển năng lượng tái tạo của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050 được phê duyệt tại Quyết định số 2068/QĐ-TTg ngày 25/11/2015, theo đề nghị của Bộ Công thương, Thủ tướng Chính phủ yêu cầu Bộ Công Thương khẩn trương nghiên cứu, hoàn chỉnh cơ chế đấu thầu các dự án điện mặt trời và lộ trình thực hiện, báo cáo Thủ tướng Chính phủ phê duyệt và sớm thực hiện để tiếp tục tăng cường các yêu cầu về tính minh bạch, cạnh tranh, giảm giá mua điện mặt trời.
 |
Thực hiện chỉ đạo trên của Thủ tướng, đến nay Bộ Công thương đã đưa ra Dự thảo Quyết định của Thủ Tướng Chính phủ quy định về phát triển các dự án điện năng lượng tái tạo tại Việt Nam lần thứ sáu (Dự thảo Quyết định 6). Đối tượng áp dụng là các tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động phát triển dự án điện mặt trời nổi, dự án điện mặt trời mặt đất, dự án điện mái nhà, dự án điện gió trên bờ. Dự thảo có cả cơ chế lựa chọn nhà đầu tư lựa chọn phát triển dự án được thực hiện theo quy trình đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư.
Mục tiêu của Quyết định thể hiện trong quá trình soạn thảo là tìm ra nhà đầu tư phù hợp nhất để phát triển dự án năng lượng tái tạo. Mục tiêu này hoàn toàn đúng và phù hợp với sự phát triển của ngành năng lượng Việt Nam. Tuy nhiên, điều đáng tiếc là nội dung của Dự thảo chưa có giải pháp cụ thể để đạt được mục tiêu này. Qua nghiên cứu Dự thảo, với tư cách là một chuyên gia pháp luật có mối quan tâm đặc biệt tới các khía cạnh pháp lý của phát triển năng lượng sạch, tôi nhận thấy có quá nhiều qui định chứa đựng nguy cơ cản trở sự phát triển của các dự án năng lượng mặt trời, năng lượng gió, giảm khả năng thu hút đầu tư của các nhà đầu tư thực sự.
Những phân tích dưới đây về những bất cập của Dự thảo được thực hiện với mục đích góp phần hoàn thiện dự thảo Quyết định, qua đó hoàn thiện nền tảng pháp lý cho việc thu hút các dự án năng lượng mặt trời, năng lượng gió vì lợi ích phát triển của đất nước, an ninh năng lượng và an ninh quốc gia. Dự thảo lần thứ sáu “Quyết định Quy định về phát triển các dự án điện năng lượng tái tạo tại Việt Nam” có một số bất cập.
Thứ nhất, Dự thảo có sự xung đột với Luật đấu thầu năm 2020 vừa mới ban hành trong đó chắc chắn có sự tham gia của Bộ Công thương. Xung đột này liên quan đến những nội dung cốt lõi của Luật đấu thầu như nguyên tắc xét duyệt trúng thầu, cơ chế xét duyệt trúng thầu, điều kiện tiên quyết về sự phê duyệt của cơ quan có thẩm quyền đối với dự án được đưa ra đấu thầu. Đáng quan ngại ở cả khía cạnh hiệu lực và cả khía cạnh phát triển năng lượng.
Những ai đã đọc Luật Đấu thầu năm 2020 đều có thể nhận thấy các dự án năng lượng tái tạo không thuộc diện phải đấu thầu theo quy định của Luật Đấu thầu 2020. Điều 1 Luật Đấu thầu 2020 quy định rất rõ các dự án phải áp dụng cơ chế đấu thầu lựa chọn nhà thầu. Các dự án năng lượng tái tạo không trong quy định. Ngoài ra Nghị định 25/2020 NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật đấu thầu cũng qui định rất rõ các dự án thuộc phạm vi phải áp dụng cơ chế đấu thầu. Các Dự án năng lượng tái tạo không thuộc phạm vi áp dụng của Luật đấu thầu. Trong trường hợp cần áp dụng cơ chế đấu thầu theo pháp luật chuyên ngành, cụ thể pháp luật về điện lực thì cần phải xác định rõ các qui định nào của pháp luật chuyên ngành điện lực cho phép áp dụng cơ chế đấu thầu các dự án năng lượng tái tạo.
Ở khía cạnh phát triển, việc áp dụng cơ chế đấu thầu dự án năng lượng tái tạo, đặc biệt là đấu giá điện từ các dự án đó sẽ tạo ra những cản trở cho việc thu hút đầu tư vào năng lượng tái tạo như năng lượng mặt trời, năng lượng gió, năng lượng sóng biển. Nhà đầu tư khó lựa chọn đầu tư tài chính vào dự án phát triển năng lượng tái tạo để rồi nhà nước mang sản phẩm đi đấu thầu, đấu giá. Còn nếu đấu thầu một dự án tương lai thì nhà nước phải xác định những nguồn lực mà mình đầu tư bao gồm nguồn lực tài chính, khoa học công nghệ, tiêu chí chất lượng sản phẩm của dự án...
Hiện tại, với trình độ khai thác năng lượng tái tạo của Việt Nam, khó có thể xác định các yếu tố đầu vào để tổ chức đấu thầu. Vậy việc ban hành một quyết định về đấu thầu, đấu giá dự án phát triển năng lượng tái tạo có khả thi, có giúp chọn được nhà đầu tư phù hợp?. Việc đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư theo Dự thảo 6 mang tính hình thức vì đơn vị ký hợp đồng với người trúng thầu không phải là UBND đứng ra tổ chức đấu thầu, công bố kết quả lựa chọn nhà đầu tư. EVN là người đứng ra ký hợp đồng. Chính vì vậy, không có bất cứ một bảo đảm nào cho đơn vị được tuyên bố trúng thầu sẽ được ký kết hợp đồng mua bán điện và triển khai hoạt động xây dựng, vận hành nhà máy sau này. Có rất nhiều rủi ro có thể xảy ra đối với đơn vị được tuyên bố trúng thầu, với địa phương nơi mở thầu và với chính EVN.
Thứ hai, Dự thảo xung đột với Luật Điện lực 2018. Cho đến thời điểm này, Luật Điện lực Hợp nhất 2018, Nghị định số 137/2013/NĐ-CP ngày 21/10/2013, Nghị định số 08/2018/NĐ-CP ngày 15/01/2018, Nghị định số 17/2020/NĐ-CP ngày 05/02/2020 hướng dẫn thi hành Luật này không qui định hay hướng dẫn đấu thầu, đấu giá dự án điện năng lượng tái tạo. Nếu dựa vào các qui định trong các văn bản cá biệt của Thủ tướng như Quyết định số 37/2011/QĐ-TTg ngày 29/6/2021 của Thủ tướng Chính phủ được sửa đổi, bổ sung theo Quyết định số 39/2018/ QĐ-TTg ngày 10/9/2018 của Thủ Tướng Chính phủ) thì đây không phải là căn cứ để xây dựng văn bản qui phạm pháp luật để điều chỉnh quan hệ phát sinh trong lĩnh vực phát triển năng lượng tái tạo.
Luật Điện lực hợp nhất 2018 luôn khuyến khích mọi thành phần kinh tế tham gia vào việc đầu tư đối với hoạt động phát triển điện lực nói chung và phát triển năng lượng tái tạo nói riêng. Khoản 2 Điều 4 Luật điện lực hợp nhất 2018 quy định “đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của các đơn vị điện lực và khách hàng sử dụng điện; thu hút mọi thành phần kinh tế tham gia hoạt động phát điện, phân phối điện, bán buôn điện, bán lẻ điện và tư vấn chuyên ngành điện lực.” Khoản 4 Điều 4 quy định “Đẩy mạnh việc khai thác và sử dụng các nguồn năng lượng mới, năng lượng tái tạo để phát điện, có chính sách ưu đãi đối với dự án đầu tư phát triển nhà máy phát điện sử dụng các nguồn năng lượng mới, năng lượng tái tạo.”
Điểm c, Khoản 1, Điều 13 của Luật Điện lực 2018 tái khẳng định: “Dự án đầu tư phát triển nhà máy phát điện sử dụng các nguồn năng lượng mới và năng lượng tái tạo được hưởng ưu đãi về đầu tư, giá điện và thuế theo hướng dẫn của Bộ Tài chính.” Rõ ràng, chính sách giá điện của Nhà nước đối với các nhà đầu tư phát triển điện là: “Tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế đầu tư phát triển điện lực có lợi nhuận hợp lý, tiết kiệm tài nguyên năng lượng, sử dụng các dạng năng lượng mới, năng lượng tái tạo không gây ô nhiễm môi trường trong hoạt động điện lực, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt là ở nông thôn, miền núi, hải đảo.” (Khoản 1, Điều 29, Luật điện lực hợp nhất 2018).
 |
Nhà nước cũng đặc biệt khuyến khích các nhà đầu tư phát triển điện tại các vùng đặc biệt khó khăn. Điều 60 Luật Điện lực hợp nhất 2018 đặc biệt khẳng định chính sách này. Như vậy, Luật điện lực hợp nhất 2018 hoàn toàn không có bất cứ quy định nào yêu cầu phải đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư trong lĩnh vực năng lượng tái tạo.
Thứ ba, xung đột với Luật Đầu tư 2020 là điều mà Dự thảo Quyết định 6 cần đặc biệt cân nhắc. Khoản 1, Điều 16 Luật Đầu tư 2020 liệt kê các ngành nghề được ưu đãi đầu tư. Trong số đó có “sản xuất vật liệu mới, năng lượng mới, năng lượng sạch, năng lượng tái tạo, sản xuất sản phẩm có giá trị gia tăng từ 30% trở lên, sản phẩm tiết kiệm năng lượng.” Phụ lục 2 – Danh mục ngành, nghề ưu đãi đầu tư ban hành kèm theo Nghị định 31/2021/NĐCP quy định sản xuất năng lượng tái tạo, năng lượng sạch, năng lượng từ việc tiêu huỷ chất thải thuộc ngành, nghề đặc biệt ưu đãi đầu tư (Nhóm ngành Công nghệ cao, công nghệ thông tin, công nghiệp hỗ trợ). Trên cơ sở đó, Luật đầu tư (Khoản 4, Điều 29), Nghị định 31/2021/NĐCP (Điểm c, Khoản 2, Khoản 5 Điều 29) qui định các Dự án đầu tư thuộc Khoản 4 Điều 29 Luật Đầu tư và các dự án không thuộc trường hợp quy định tại các điểm a và b khoản này, cơ quan chấp thuận chủ trương đầu tư xem xét chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời với chấp thuận nhà đầu tư thực hiện dự án không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đầu thầu lựa chọn nhà đầu tư.
Rất dễ dàng nhận thấy là nguồn lực cơ bản nhất, nếu không nói là duy nhất mà Nhà nước có thể giao cho các dự án năng lượng tái tạo chính là đất đai thì không thuộc diện đấu thầu, đấu giá khi triển khai các dự án này. Vậy, việc đấu thầu dự án năng lượng tái tạo dựa trên nguồn lực nào khi triển khai đấu thầu, đấu giá là điều mà Dự thảo Quyết định 6 chưa xác định được.
Thứ tư, Dự thảo xung đột với Luật đất đai năm 2013 ở khía cạnh đấu giá quyền sử dụng đất. Khoản 2 Điều 118 Luật Đất đai năm 2018” qui định rất rõ “các dự án năng lượng tái tạo không thuộc trường hợp đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất”. Các dự án năng lượng tái tạo thuộc ngành nghề đặc biệt ưu đãi đầu tư vì đa phần được đầu tư tại địa bàn có điều kiện kinh tế xã hội khó khăn hoặc đặc biệt khó khăn.
Thứ năm, trong trường hợp Dự thảo được ký ban hành, nó có thể cản trở việc thực hiện Luật đấu thầu 2020, Luật Điện lực 2018, Luật Đầu tư 2020, Luật Đất đai 2013 và cản trở các nỗ lực của Nhà nước ta, của Thủ tướng trong phát triển năng lượng tái tạo, giảm ô nhiễm môi trường để đảm bảo phát triển bền vững.
Pháp luật là bệ đỡ cho sự phát triển kinh tế chỉ trong trường hợp hướng tới sự thúc đẩy phát triển kinh tế vĩ mô. Từ những phân tích trong bài viết này, rất mong Bộ Công thương tháo gỡ những mâu thuẫn trong Dự thảo “Quyết định của Thủ tướng Chính Phủ quy định về phát triển các dự án điện năng lượng tái tạo tại Việt Nam”.
