Hội đồng nhân dân chưa…“thực quyền”

Thực tiễn tổng kết các quy định của Hiến pháp 1992 về chính quyền địa phương gắn với việc tổng kết thi hành Luật tổ chức HĐND  (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) 2003 cho thấy, có rất nhiều quy định cần phải sửa đổi, bổ sung.

HĐND chưa “thực quyền”, vì sao?

Theo quy định tại Điều 119 Hiến pháp 1992, “HĐND  là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên”.

Đại biểu HĐND TP. HCM biểu quyết thông qua Nghị quyết kỳ họp. Ảnh: Việt Dũng.

Điều 120 Hiến pháp cũng quy định rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của HĐND. Như vậy, theo quy định của Hiến pháp, HĐND có vị trí vai trò rất lớn và quan trọng. Tuy nhiên trên thực tế, theo nhận định chung của nhiều HĐND tỉnh, thành phố thì pháp luật chưa tạo một cơ chế rõ ràng, cụ thể để HĐND thực hiện được chức năng cơ bản của mình.

Hoạt động của HĐND các cấp nói chung hiện nay còn nhiều hình thức, chỉ được quyết định khi cấp trên và cấp ủy đảng đã có chủ trương. Thực tế, pháp luật cũng chưa trao cho HĐND những điều kiện cần thiết cả về ngân sách, nguồn lực cán bộ…để hoạt động thực sự hiệu quả.

Đặc biệt, việc tổ chức bộ máy HĐND cấp xã mà chỉ có Thường trực HĐND với 2 người (chủ tịch, phó chủ tịch), không có các ban; chủ tịch HĐND thường là bí thư hoặc phó bí thư đảng ủy kiêm nhiệm. Hoạt động của Thường trực HĐND cấp xã chủ yếu chỉ do phó chủ tịch chuyên trách đảm nhiệm; bộ máy giúp việc là công chức văn phòng - thống kê và phần lớn chỉ có 1 người, do vậy hiệu quả hoạt động không cao, trong khi đây là cấp cơ sở, gần và sát dân nhất. Nhiều địa phương cho rằng, từ quy định của Hiến pháp đến thực tiễn hoạt động của HĐND còn là một khoảng cách khá xa, là cơ quan quyền lực nhưng HĐND nhiều khi không thực quyền.

Bên cạnh đó, hoạt động giám sát là một trong hai chức năng cơ bản của HĐND. Tuy nhiên Luật không quy định cơ chế, chế tài giám sát cụ thể nên hiệu quả giám sát của HĐND, các cơ quan của HĐND (Thường trực, các Ban) và đại biểu HĐND thường không cao, chủ yếu chỉ dừng lại ở phần kiến nghị; nhiều kiến nghị sau giám sát không được tiếp thu, xem xét thực hiện nghiêm túc nhưng lại không có chế tài xử lý cụ thể.

Trong khi đó, Luật Giám sát của HĐND các cấp lại chưa được ban hành (trong khi đã có Luật Giám sát của Quốc hội ban hành từ năm 2005), do vậy sự phối hợp giữa các cơ quan dân cử ở địa phương trong lĩnh vực này còn nhiều bất cập.

Vai trò “người đại biểu nhân dân”: Chưa phát huy hết

Đánh giá những quy định về thực hiện quyền của đại biểu HĐND, nhiều địa phương đồng tình, Hiến pháp 1992 đã tạo điều kiện và cơ sở pháp lý cho đại biểu HĐND hoạt động hiệu quả hơn. Thông qua các phiên họp HĐND, tiếp xúc cử tri, mối quan hệ giữa đại biểu HĐND và cử tri ngày càng chặt chẽ, nhiều kiến nghị của nhân dân đã được đại biểu tiếp thu, giải quyết hoặc kiến nghị đến cơ quan có thẩm quyền.

Tuy nhiên, với vai trò là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân ở địa phương;  có nhiệm vụ và quyền xem xét, đôn đốc việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của nhân dân mà mình đã nhận và chuyển cho các cơ quan nhà nước (trích Hiến pháp)…Tuy nhiên trên thực tế, quyền này của đại biểu HĐND cũng chưa thực sự phát huy. HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương nhưng đại biểu HĐND là những người kiêm nhiệm đang công tác tại các cơ quan, địa phương, đơn vị khác nhau. Do đó, việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của đại biểu HĐND hiệu quả không cao, tính đại diện trong phạm vi địa phương còn ít

Do chưa có các văn bản pháp luật có tính pháp lý cao, cụ thể hóa nên việc thực hiện quyền giám sát cũng như việc trả lời các kiến nghị của đại biểu HĐND chưa được thực hiện nghiêm túc. Thậm chí, cơ quan nhận kiến nghị không xem xét, giải quyết thì cũng không phải chịu hậu quả pháp lý nào do không có chế tài xử lý.

HĐND “phụ thuộc” UBND?

Về mối quan hệ giữa HĐND và UBND, nhiều địa phương đúc kết: UBND tuy là do HĐND bầu ra, chịu trách nhiệm trước HĐND nhưng trên thực tế UBND là một cơ quan thực quyền thể hiện sức mạnh thực sự trên tất cả mọi lĩnh vực, trong khi đó, vì bộ máy làm việc của HĐND chủ yếu thể hiện ở Thường trực HĐND và các Ban với số biên chế hoạt động chuyên trách còn ít. Do vậy, HĐND không thể tự mình triển khai các hoạt động mà phải thông qua bộ máy của UBND. Vì thế, trên thực tế vai trò của HĐND chỉ được thể hiện chủ yếu thông qua các kỳ họp và một số hoạt động giám sát với hiệu quả không cao.

HĐND tuy là cơ quan quyết định dự toán và phê chuẩn quyết toán n gân sách địa phương nhưng lại không trực tiếp nắm ngân sách địa phương. Các hoạt động của bản thân HĐND có liên quan đến tài chính lại lệ thuộc vào UBND.

UBND là cơ quan chấp hành của HĐND theo luật định nhưng về cơ bản nó vẫn là cơ quan độc lập với HĐND, không lệ thuộc hoàn toàn vào HĐND. Khi nói đến  chính quyền địa phuwong, người ta luôn nhìn nhận vai trò của UBND nhiều hơn là HĐND.

Theo quy định, Chủ tịch HĐND được bầu trong số đại biểu HĐND tại kỳ họp thứ nhất của mỗi khóa HĐND. Như vậy, có thể hiểu Chủ tịch UBND bắt buộc phải là đại biểu HĐND. Tuy nhiên, điều 119 lại quy định: trong nhiệm kỳ nếu khuyết Chủ tịch UBND thì chủ tịch HĐND cùng cấp giới thiệu người ứng cử Chủ tịch UBND để HĐND bầu. Người được bầu giữ chức vụ chủ tịch UBND trong nhiệm kỳ không nhất thiết là đại biểu HĐND.

Như vậy, quy định chủ tịch UBND phải là đại biểu HĐND cùng cấp là không cần thiết. Hơn nữa đối với cấp tỉnh, trong nhiệm kỳ nhiều trường hợp được điều động giữ chức vụ khác ở TW nên việc quy định bắt buộc chủ tịch UBND phải là đại biểu HĐND cùng cấp vô tình làm khuyết một đại biểu HĐND cấp tỉnh trong trường hợp này, sẽ làm ảnh hưởng nhất định đến tính đại diện của HĐND.

Đảm bảo nguồn lực cần thiết

Đề xuất sửa đổi Hiến pháp, UBND tỉnh Nghệ An cho rằng, Hiến pháp cần có những chế định nhằm đảm bảo vai trò thực quyền của HĐND, bảo đảm cho HĐND hoạt động không hình thức, theo đó, đổi mới quan hệ giữa cấp ủy đảng với HĐND theo hướng Đảng lãnh đạo toàn diện nhưng không quyết định thay HĐND đối với những việc thuộc chức năng của HĐND; cần xác định rõ những nhiệm vụ cần phân cấp, phân quyền cho địa phương để HĐND trực tiếp quyết định và giám sát; đảm bảo nguồn lực cần thiết để HĐND địa phương có thể quyết định được nhiệm vụ của địa phương.

Thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện quận, phường là một chủ trương lớn, tỉnh Nghệ An đề nghị TW cần sớm tổng kết, đánh giá thật khách quan, khoa học việc thực hiện thí điểm chủ trương này, làm cơ sở cho việc nghiên cứu, định hướng sửa đổi toàn diện phần bộ máy nhà nước trong Hiến pháp 1992 để tổ chức thực hiện thống nhất một mô hình trong toàn quốc.

Đồng tình với nhiều kiến nghị của Nghệ An, HĐND tỉnh Hà Tĩnh bổ sung: Trên cơ sở sửa đổi Hiến pháp 1992, sớm ban hành các văn bản dưới Luật để quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành các Luật về tổ chức và hoạt động của cơ quan quyền lực và cơ quan hành chính ở địa phương; Sớm ban hành Luật Hoạt động giám sát của HĐND để nâng cao vai trò và tăng cường hoạt động giám sát của HĐND.

Đồng thời, đổi mới tổ chức bộ máy và nhân sự HĐND các cấp, trong đó, đại biểu HĐND được quy định theo hướng thực quyền và có tính chuyên nghiệp cao. Đại biểu HĐND có thể làm việc trong các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, xã hội, doanh nghiệp..., đại diện cho mọi tầng lớp nhân dân và đại diện cho các công đồng dân cư khác nhau trên địa bàn địa phương. Hạn chế tối đa số đại biểu trong các cơ quan hành chính các cấp.

Thu Hằng