Nhận diện các khó khăn và giải pháp đổi mới tư duy xây dựng pháp luật ở Việt Nam

Nhận diện một số khó khăn

Ở Việt Nam, hệ thống pháp luật còn bị ảnh hưởng bởi tư duy coi pháp luật chủ yếu là công cụ để quản lý xã hội. Chính vì vậy, nhiều văn bản pháp luật được xây dựng theo hướng để quản lý chứ chưa phải để tạo lập môi trường pháp lý theo tư duy nhằm kiến tạo sự phát triển của xã hội.

Về vấn đề này, PGS,TS.Đinh Dũng Sỹ đã nhận định: “trong xây dựng pháp luật vẫn còn tồn tại đâu đó tư duy làm luật là để quản lý, là để bảo đảm sự an toàn, thậm chí là sự kiểm soát chặt chẽ của Nhà nước hơn là tạo dựng một môi trường, một hành lang pháp lý thuận lợi cho phát triển. Đây là vấn đề không dễ xóa bỏ trong một sớm một chiều, nhất là trong cơ chế và quy trình làm luật hiện nay khi việc đề xuất chính sách cũng như soạn thảo các dự án luật vẫn chủ yếu được thực hiện bởi các cơ quan quản lý lĩnh vực chuyên ngành và không loại trừ khả năng bị chi phối bởi lợi ích cục bộ, bởi tâm lý muốn có quyền để có cơ hội lợi dụng, trục lợi”.

Nếu tiếp tục duy trì tư duy xây dựng pháp luật như vậy, rất có thể các đạo luật được ban hành chỉ nhằm mục đích kiểm soát, quản lý thuần túy, không thể đáp ứng được yêu cầu kiến tạo hành lang an toàn, môi trường thuận lợi cho quá trình phát triển, hội nhập quốc tế, thậm chí trở nên kìm hãm sự phát triển.

Chúng tôi đồng tình với quan điểm của PGS,TS. Đinh Dũng Sỹ khi cho rằng: “Có ý kiến cho rằng, trong nghiên cứu khoa học pháp lý cũng như trong thực tiễn xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay không có một chủ thuyết, một trường phái pháp luật nào thật sự rõ nét. Trong nghiên cứu pháp luật (khoa học pháp lý) chúng ta gần như đang đứng trước ngã ba đường của các trường phái khoa học luật học.

Còn trong xây dựng pháp luật, chúng ta cũng không đi theo một trường phái, một mô hình hệ thống pháp luật nào…Thời kỳ trước đổi mới, khoa học pháp lý cũng như tư duy pháp luật của Việt Nam gần như hoàn toàn chịu sự ảnh hưởng của trường phái pháp luật Xô viết. Đó là một mô hình nặng về nghiên cứu lý thuyết, coi trọng tính hàn lâm mà thiếu tính thực tiễn.

Cái thời mà trong nghiên cứu cũng như trong đào tạo chúng ta thường chỉ chú trọng đến các vấn đề lý luận pháp luật, đó là các ngành luật, là đối tượng, phạm vi điều chỉnh của từng ngành luật, là quan hệ pháp luật, là phương pháp, cơ chế điều chỉnh của mỗi ngành luật và đi sâu nghiên cứu các điều khoản của pháp luật thực định, ít ai đề cập đến thực tiễn pháp luật và ứng dụng pháp luật trong đời sống xã hội”.

( Ảnh của DAD, theo Báo Tuổi trẻ)

Từ khi đất nước tiến hành công cuộc đổi mới, ở Việt Nam bắt đầu có nhiều nghiên cứu khoa học pháp lý dựa trên các trường phái pháp luật mới khác với trường phái Xô viết. Trong giới khoa học pháp lý, có những người thực tế hơn, họ tiếp cận hệ thống pháp luật và các lĩnh vực pháp luật theo trường phái của các nước phát triển, ít quan tâm đến khía cạnh hàn lâm của pháp luật.

Việc nghiên cứu chuyên sâu vẫn có các công trình mang tính hàn lâm nhưng trong đào tạo pháp luật ở các cơ sở đào tạo luật bắt đầu chú trọng tính ứng dụng, đào tạo luật trong những tình huống của thực tiễn và hướng về thực tiễn. Trong xây dựng pháp luật bắt đầu có xu hướng coi trọng yếu tố thực tiễn và hiệu quả điều chỉnh của pháp luật trên cơ sở của lý thuyết bằng chứng.

Tuy nhiên, xét một cách tổng thể, cho đến nay vẫn rất khó có thể xác định Việt Nam theo mô hình lý thuyết pháp luật nào thật sự rõ nét. Bởi vậy, trên thực tế “có nhiều người vẫn hoài niệm và đi theo trường phái Xô viết cổ, vẫn là ngành luật, vẫn là đối tượng, phạm vi và phương pháp điều chỉnh và tư duy lý thuyết”.

Đối với lĩnh vực pháp luật hình sự và tổ chức bộ máy nhà nước “vẫn còn đó sự ảnh hưởng rất lớn của mô hình pháp luật thời Xô viết. Trong lĩnh vực pháp luật về dân sự và thương mại thì chịu ảnh hưởng nhiều của trường phái pháp luật châu Âu lục địa (civil law) của Pháp, Đức, Nhật, nhưng cũng phảng phất những hương vị của trường phái pháp luật Anh - Mỹ (common law). Thậm chí, trong một đạo luật được ban hành, cũng có sự pha trộn của các trường phái, các quan điểm pháp luật khác nhau. Vì lẽ đó mà các đạo luật, các văn bản quy phạm pháp luật thường có những nét đặc biệt mà nhiều người cho là đặc thù của Việt Nam, là sự vận dụng sáng tạo các kinh nghiệm quốc tế vào điều kiện, hoàn cảnh cụ thể của Việt Nam”.

Khi chưa định hình mô hình lý thuyết trong nghiên cứu khoa học pháp lý và chưa có một chủ thuyết rõ ràng trong hoạt động xây dựng pháp luật sẽ rất khó có thể thiết lập hệ thống pháp luật hoàn thiện phục vụ quá trình hội nhập quốc tế và phát triển của đất nước.

Quy trình xây dựng pháp luật còn nhiều bất cập, trách nhiệm của các chủ thể xây dựng pháp luật chưa rõ ràng ( Ảnh Minh hoạ về Kỳ họp Quốc hội)

Trong quy trình lập pháp hiện nay, cơ quan soạn thảo và trình luật chỉ có trách nhiệm soạn thảo và trình dự án luật ra Quốc hội cho ý kiến lần thứ nhất, sau đó Uỷ ban Thường vụ Quốc hội sẽ là cơ quan chủ trì tiếp thu, chỉnh lý và báo cáo Quốc hội tại kỳ họp thứ hai để xem xét, thông qua.

Trên thực tế, trách nhiệm tiếp quản dự án luật để nghiên cứu, tiếp thu và chỉnh lý thuộc về một uỷ ban của Quốc hội. Chính Uỷ ban đó vừa có trách nhiệm thẩm tra đồng thời tiếp thu, trình dự án luật. Cơ quan chủ trì soạn thảo hầu như không còn vai trò gì trong quá trình tiếp thu, chỉnh lý và trình lại Quốc hội dự án luật mà ban đầu họ đề xuất chính sách và xây dựng dự luật dựa trên chính sách đó.

Thực tế này dẫn đến sự cắt khúc trong quy trình lập pháp. Cơ quan trình dự án không thể bảo vệ quan điểm và chính sách đã được lựa chọn và phân tích, do vậy họ sẽ không phải chịu trách nhiệm đến cùng về chính sách đã được lựa chọn và chất lượng của đạo luật. Về nguyên tắc, việc thông qua một dự án luật thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Nhưng các cơ quan trình dự án luật cần phải được bảo vệ lập trường chính sách, quan điểm của mình trong toàn bộ quá trình soạn thảo, chỉnh lý, trình hay không trình dự án luật.

Tuy nhiên, hiện nay, sau khi trình dự án luật Chính phủ gần như kết thúc vai trò của mình, vì sau đó Uỷ ban Thường vụ Quốc hội có chỉnh sửa, chỉnh lý dự án luật như thế nào, có trình hay không tiếp tục trình dự án luật, Chính phủ không có quyền can thiệp hoặc “rút lại” dự thảo luật.

Trong quy trình này, cơ quan soạn thảo không thể hiện được trách nhiệm đến cùng với chất lượng của dự thảo luật và cơ quan thẩm tra cũng không có trách nhiệm thực sự rõ ràng, khi vừa đóng vai trò thẩm tra, vừa đóng vai trò tiếp thu, chỉnh lý. Điều này dẫn đến thực tế là một số cơ quan soạn thảo chưa đề cao trách nhiệm trong việc tham gia, chỉnh lý dự án, dự thảo; có trường hợp cơ quan soạn thảo cho rằng khi dự án, dự thảo đã chuyển sang Quốc hội thì việc chỉnh lý, hoàn thiện thuộc trách nhiệm của các cơ quan Quốc hội nên trong quá trình chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo văn bản chỉ tham gia ở mức độ nhất định.

Điều đó dẫn đến hậu quả là chính sách trong dự thảo luật có nhiều thay đổi so với dự án luật do Chính phủ trình. Sẽ là hợp lý hơn nếu cơ quan thẩm tra, dù đó là các Ủy ban của Quốc hội hay Uỷ ban Thường vụ Quốc hội chỉ làm đúng chức năng thẩm tra của mình đó là giúp Quốc hội xem xét, thậm chí có thể đề nghị Quốc hội không thông qua một dự án luật. Cơ quan thẩm tra không nên làm thay và tước đi quyền đề xuất hay không đề xuất chính sách của cơ quan trình dự án luật, nhất là của Chính phủ.

Bên cạnh đó, quy trình lập pháp hiện nay chưa tạo cơ chế phát huy hiệu quả, thực chất vai trò của các chủ thể, sự tham gia của các tổ chức, cá nhân, nhà khoa học trong xây dựng chính sách, pháp luật. Việc tham vấn công chúng trong xây dựng pháp luật còn hình thức; trách nhiệm phản hồi, tiếp thu, chỉnh lý văn bản sau tham vấn công chúng chưa rõ ràng.

Đa số các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, các cán bộ, công chức làm công tác lập pháp thực hiện việc lấy ý kiến nhân dân vào hoạt động lập pháp chủ yếu nhằm hoàn thành các quy định về thủ tục của quy trình lập pháp mà chưa làm với tinh thần thực sự cầu thị và với mong muốn thu hút được nhiều ý kiến đóng góp nhằm nâng cao chất lượng các đạo luật.

Đánh giá về hoạt động này, Báo cáo tổng kết Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị khóa IX về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 nêu rõ: “Một số cơ quan chưa coi trọng đúng mức việc lấy ý kiến, tổng hợp, xử lý và giải trình đầy đủ ý kiến của Nhân dân, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách, văn bản hoặc chưa có phương pháp thực hiện phù hợp. Từ phía xã hội, nhiều cá nhân, tổ chức cũng chưa nhận thức đầy đủ trách nhiệm về tham gia xây dựng pháp luật, giám sát và phản biện xã hội đối với việc thực thi các chính sách, pháp luật của Nhà nước”.

Nguồn lực tài chính dành cho công tác xây dựng pháp luật (nhất là công đoạn phân tích chính sách, đánh giá tác động của văn bản) chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn; Hợp tác quốc tế trong lĩnh vực pháp luật, mặc dù tranh thủ được nguồn lực hỗ trợ của các tổ chức quốc tế trong công tác xây dựng pháp luật và nâng cao năng lực cán bộ của ngành, tuy nhiên, kinh phí hỗ trợ cũng chỉ đủ chi phí một phần, còn lại phải dựa vào nguồn ngân sách nhà nước hạn hẹp. Công tác đào tạo cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật chưa thực sự khoa học, chưa gắn với thực tiễn nhu cầu của xã hội.

Năng lực, trình độ của cán bộ pháp chế, cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật tại các bộ, ngành và địa phương, tuy đã được nâng lên nhưng vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn (mới chủ yếu tập trung ở trung ương), tính chuyên nghiệp chưa thực sự cao, năng lực trình độ nhận diện vấn đề và kỹ năng, nhất là kỹ năng phân tích, dự báo, xây dựng chính sách, kỹ năng soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Ngoài ra, cơ chế đãi ngộ chưa phù hợp nên không tạo sức hút nguồn cán bộ có chuyên môn cao.

Ở Việt Nam, tuy chưa có quy định về vận động hành lang nhưng không vì thế mà phủ nhận sự tồn tại của các nhóm lợi ích và khả năng “vận động”, tác động của các nhóm lợi ích lên việc ban hành chính sách, pháp luật (Ảnh minh hoạ)

Ở các nước phương Tây, khái niệm “nhóm lợi ích” (interest group) được sử dụng để chỉ các hội đoàn có quan hệ và sức mạnh tài chính cần thiết để ảnh hưởng đến công chúng, và thông qua các quan hệ vận động cơ quan lập pháp tác động đến quy trình xây dựng chính sách và pháp luật. Các hội đoàn thường đại diện cho lợi ích của những nhóm người có ít nhất một số mục đích chung.

Mục đích của nhóm lợi ích là tập hợp lực lượng, thực hiện hỗ trợ, đoàn kết để bảo vệ lợi ích chung của hội viên. Các nhóm lợi ích này thường quan tâm đến các chính sách cụ thể liên quan trực tiếp đến lợi ích của các hội viên và các nhóm lợi ích thường dùng ảnh hưởng của mình để vận động (lobby), thuyết phục các cơ quan nhà nước ban hành các chính sách, luật có lợi cho các hội viên của họ.

Ở nhiều quốc gia, vận động hành lang của các nhóm lợi ích như trên là hợp pháp. Ở Việt Nam, tuy chưa có quy định về vận động hành lang nhưng không vì thế mà phủ nhận sự tồn tại của các nhóm lợi ích và khả năng “vận động”, tác động của các nhóm lợi ích lên việc ban hành chính sách, pháp luật. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là lợi ích mà các nhóm đang bảo vệ không phải lúc nào cũng đồng nhất với lợi ích chung của xã hội, đôi khi còn phương hại nghiêm trọng đến lợi ích của nhóm khác trong xã hội.

Một số giải pháp đổi mới tư duy xây dựng pháp luật ở Việt Nam

Một là: Đổi mới nhận thức về bản chất, vai trò, chức năng của pháp luật, xác định mục đích xây dựng pháp luật chủ yếu là kiến tạo phát triển

Tiếp tục đổi mới tư duy về bản chất, vai trò, chức năng của pháp luật để sử dụng pháp luật một cách đúng đắn, hiệu quả, phục vụ sự nghiệp đổi mới đất nước, phát triển xã hội Việt Nam theo hướng đề cao và phát huy bản chất xã hội, bản chất nhân văn, vai trò thuyết phục, sáng tạo của pháp luật.

Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, Nhà nước phải hạn chế dần sự can thiệp hành chính vào đời sống xã hội. Muốn vậy, Nhà nước phải xây dựng được một hệ thống pháp luật đầy đủ, đồng bộ, dễ tiếp cận, đáp ứng yêu cầu phát triển của hiện tại và xu thế phát triển của tương lai. Hệ thống pháp luật đó cần phải được xây dựng và hoàn thiện bằng một tư duy mới đó là xây dựng pháp luật vì mục tiêu kiến tạo sự phát triển xã hội chứ không phải là để quản lý, để cai trị xã hội.

Chúng tôi đồng tình với quan điểm của PGS, TS. Đinh Dũng Sỹ rằng: “Nói đúng hơn, làm luật không phải chỉ để quản lý, để bảo đảm an toàn xã hội một cách thuần túy và cứng nhắc theo kiểu tư duy cũ mà phải hướng đến việc tạo dựng một môi trường, một hành lang pháp lý an toàn, thuận lợi cho sự phát triển của xã hội”.

Do đó, cần tiếp tục đổi mới mạnh mẽ tư duy xây dựng pháp luật theo hướng bảo đảm pháp luật không chỉ nhằm tạo thuận lợi cho việc quản lý của Nhà nước mà điều quan trọng hơn là pháp luật phải kiến tạo môi trường, hành lang thuận lợi, dẫn dắt và thúc đẩy sự phát triển của xã hội. Đặc biệt, trong tiến trình hiện đại hoá pháp luật, phải thay đổi mạnh mẽ từ chỗ thụ động, chạy theo sự việc, hiện tượng xã hội và quan hệ xã hội sang chủ động, đón đầu và định hướng cho quan hệ xã hội để đáp ứng yêu cầu điều chỉnh các quan hệ kinh tế xã hội mới phát sinh. Hoạt động xây dựng pháp luật cần hướng đến coi trọng hơn những yếu tố thực tiễn và tính toán hiệu quả điều chỉnh pháp luật trên cơ sở lý thuyết dựa trên bằng chứng.

Hai là: Xác định rõ chủ thuyết trong nghiên cứu khoa học pháp lý cũng như trong xây dựng pháp luật

Cần tiếp cận hệ thống pháp luật, các lĩnh vực pháp luật theo hướng phát triển hiện đại. Theo đó bảo đảm kết hợp hài hoà lý thuyết về pháp luật của chủ nghĩa Mác – Lênin với lý luận pháp luật hiện đại nhằm kiến tạo sự phát triển xã hội. Phát triển khoa học pháp lý, nâng cao chất lượng các cơ sở nghiên cứu và đào tạo pháp luật.Trong khoa học pháp lý, bên cạnh những công trình mang tính hàn lâm, cần coi trọng đúng mức các công trình hướng đến ứng dụng thực tiễn. Trong đào tạo luật và xây dựng pháp luật chú trọng hướng về thực tiễn, đặc biệt bảo đảm dựa trên cơ sở bằng chứng trong xây dựng pháp luật, gắn xây dựng pháp luật với hiệu quả điều chỉnh của pháp luật và khả năng tổ chức thi hành pháp luật.

Cần tiếp tục đổi mới mạnh mẽ tư duy xây dựng pháp luật theo hướng bảo đảm pháp luật không chỉ nhằm tạo thuận lợi cho việc quản lý của Nhà nước mà điều quan trọng hơn là pháp luật phải kiến tạo môi trường, hành lang thuận lợi, dẫn dắt và thúc đẩy sự phát triển của xã hội (Ảnh minh hoạ)

Ba là: Nghiên cứu đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp luật

Quy trình xây dựng pháp luật cần được hoàn thiện theo hướng tăng cường trách nhiệm của từng cơ quan và nâng cao hiệu quả phối hợp giữa các cơ quan, bảo đảm tính chuyên nghiệp, khoa học, kịp thời, khả thi, hiệu quả. Phát huy tính năng động, sáng tạo, tích cực, vai trò, trách nhiệm cùa các chủ thể, đặc biệt là Chính phủ trong quy trình lập pháp. Phát huy vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tố chức chính trị - xã hội và Nhân dân, chuyên gia, nhà khoa học tham gia xây dựng pháp luật. Hoàn thiện cơ chế phản biện xã hội, giải trình và tiếp thu ý kiến của Nhân dân đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Bảo đảm đồng bộ, kịp thời trong xây dựng chính sách, pháp luật giữa Quốc hội với Chính phủ, giữa các bộ, giữa Trung ương và địa phương.

Nghiên cứu, đưa vào áp dụng có hiệu quả cơ chế thí điểm, thử nghiệm có kiểm soát đối với những thể chế, chính sách mới, chưa có thực tiễn kiểm nghiệm hoặc còn nhiều vấn đề chưa rõ, chưa thật chín muồi để bảo đảm thích ứng linh hoạt, đáp ứng kịp thời với yêu cầu, biến chuyển của tình hình; trong đó cần mạnh dạn phân cấp, phân quyền, đề cao tính tự chủ, sáng tạo đi đôi với tăng cường cơ chế kiểm soát chặt chẽ quá trình thực hiện cơ chế thí điểm, thử nghiệm.

Bốn là: Tăng đầu tư nguồn lực tài chính và nhân sự cho công tác xây dựng pháp luật

Đổi mới cơ chế phân bổ kinh phí cho xây dựng pháp luật, bảo đảm đủ để đáp ứng một cách thực chất các yêu cầu đổi mới quy trình và nâng cao chất lượng của chính sách, dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, nhất là việc điều tra, khảo sát thực tế, đánh giá tác động kinh tế xã hội của chính sách, pháp luật và việc lấy ý kiến của nhân dân, đặc biệt là những đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản.

Thực hiện có hiệu quả Đề án tăng cường năng lực cho đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác pháp luật, nòng cốt là đội ngũ cán bộ xây dựng pháp luật; nghiên cứu xây dựng chế độ phụ cấp cho cán bộ làm công tác pháp chế.

Hiện đại hoá phương thức và phương tiện xây dựng pháp luật. Khai thác, ứng dụng tối đa thành tựu của khoa học, kỹ thuật, nhất là ứng dụng công nghệ thông tin nhằm nâng cao chất lượng xây dựng pháp luật. Tận dụng triệt để dữ liệu lớn, điện toán đám mây, trí tuệ nhân tạo và các công nghệ hiện đại khác để xây dựng, hoàn thiện “Nhà nước pháp quyền thông minh”. Thúc đẩy số hoá, mạng hoá, tối ưu hoá và tích hợp các nền tảng thông tin, dữ liệu và mạng lưới khác nhau trong lĩnh vực xây dựng pháp luật.

Năm là: Thiết lập cơ chế bảo đảm kiểm soát và loại bỏ lợi ích nhóm tiêu cực trong xây dựng pháp luật

Trong cơ chế kiểm soát, loại bỏ lợi ích nhóm tiêu cực phải bảo đảm sự tham gia của nhân dân nói chung và đối tượng chịu sự điều chỉnh của văn bản nói riêng. Bên cạnh việc ghi nhận quyền tham gia của nhân dân (bao gồm cả các nhóm lợi ích) trong xây dựng pháp luật thì cần phải bảo đảm loại bỏ những lợi ích nhóm tiêu cực (nghĩa là loại bỏ khả năng tham nhũng chính sách).

Điều đó đòi hỏi cơ quan lập pháp phải là cơ quan có khả năng cân bằng, hài hòa lợi ích của nhân dân và lợi ích của quốc gia; đồng thời có khả năng nhận diện và loại bỏ các lợi ích nhóm tiêu cực bị “cài cắm” trong các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Đồng thời, cần đẩy mạnh giáo dục chính trị tư tưởng, nâng cao đạo đức, văn hoá liêm chính cho cán bộ, công chức, đảng viên, phòng, chống tham nhũng, tiêu cực trong hoạch định chính sách. Tăng cường các phương thức kiểm soát đối với hoạt động xây dựng pháp luật như: Hoạt động giám sát của Đảng đối với công tác lập pháp; hoạt động giám sát của Quốc hội đối với việc thực thi pháp luật; hoạt động giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên, giám sát của báo chí và nhân dân; nghiên cứu xây dựng pháp luật về vận động hành lang (Lobbying) nhằm bảo đảm cơ hội tiếp xúc, trao đổi, lắng nghe giữa công chúng với quan chức, đồng thời minh bạch, kiểm soát tính hợp pháp của các hoạt động này.

PGS.TS Tào Thị Quyên