Làm sao khắc phục chồng chéo giữa các văn bản luật?

Việc cấp bách cần làm ngay

Thời gian qua, tình trạng xung đột giữa các văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) đã gây nhiều khó khăn, lúng túng trong việc áp dụng luật. Không chỉ là sự chồng chéo, mâu thuẫn giữa các đạo luật với nhau, giữa luật chung và luật chuyên ngành mà còn giữa văn bản hướng dẫn luật này với văn bản hướng dẫn luật khác. Nhiều trường hợp, các đối tượng chịu sự tác động của các văn bản luật không biết phải thực hiện theo quy định nào…

Có ý kiến cho rằng vì tâm lý sợ sai nên ở nhiều địa phương và bộ, ngành đang có biểu hiện chọn giải pháp an toàn, đẩy đi đẩy lại một vụ việc không ai dám quyết, có trường hợp đẩy việc lên đến cấp Thủ tướng.

Cả Quốc hội và Chính phủ đều nhận thấy việc cấp bách cần làm ngay lúc này là đưa ra các giải pháp nhằm khắc phục tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn trong các văn bản luật.

Vì thế, chỉ trong vòng hơn một tháng (từ tháng 8-9/2019), cả Chính phủ và Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) đều tổ chức các phiên họp bàn về vấn đề xây dựng pháp luật, trong đó việc cho ý kiến về dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL có thời gian thảo luận “nóng” nhất.

Kỳ họp thứ 8, QH Khóa XIV vừa khai mạc vào ngày 21/10 vừa qua là kỳ họp có thời gian dài kỷ lục kể từ đầu nhiệm kỳ khi kéo dài trong 28 ngày. Tại kỳ họp này, QH chủ yếu tập trung phần lớn thời gian (hơn 60%) cho công tác xây dựng pháp luật. Nhiều dự án luật dự kiến được thông qua tại kỳ họp có tác động lớn đến đời sống chính trị xã hội của đất nước và được cử tri rất quan tâm như Bộ luật Lao động (sửa đổi); Luật Doanh nghiệp… 

“Các dự án luật mà QH dự kiến cho ý kiến đều là những nội dung rất quan trọng, đòi hỏi các đại biểu phải tập trung cao độ nghiên cứu, tham gia thảo luận, biểu quyết để các dự thảo luật sau khi được thông qua sẽ đi vào cuộc sống, được nhân dân đồng tình ủng hộ và đặc biệt là sẽ có “tuổi thọ” lâu dài bền bỉ, tránh lặp lại một số trường hợp các luật được thông qua, sau khi triển khai đã bộc lộ bất cập”, ông Phạm Văn Hòa, Phó trưởng đoàn chuyên trách Đoàn Đại biểu QH tỉnh Đồng Tháp đánh giá.

Nguyên nhân của tình trạng bất cập, chồng chéo trong các văn bản luật, theo các chuyên gia pháp lý, vấn đề chính là do phối hợp chưa chặt chẽ, thậm chí có tình trạng cát cứ, cố co kéo quyền lợi, tạo thêm cơ chế “xin - cho” về cho cơ quan, bộ, ngành mình mà Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) gọi đây là hiện tượng “pháp luật cục bộ”.  

Cùng quan điểm này, ông Đỗ Văn Sinh, Ủy viên Thường trực Ủy ban Kinh tế của QH cho rằng, sự phối hợp, chia sẻ thông tin giữa các Bộ, cũng như giữa các Vụ, Cục trong Bộ và giữa các ngành với địa phương... còn cục bộ, thiếu chặt chẽ, thậm chí còn cài cắm điều kiện để làm việc này việc nọ. Bên cạnh đó là năng lực lãnh đạo và xây dựng pháp luật còn thiếu chuyên nghiệp; công tác chuẩn bị hồ sơ trình QH vẫn còn rất chậm. 

Nên thay đổi cách làm luật hiện hành 

Giải quyết những bất cập tồn tại trong suốt thời gian dài luôn là bài toán khó, nhưng phải làm. Để đảm bảo chất lượng, nâng cao “tuổi thọ” của các văn bản luật, nhiều ý kiến đề nghị nên thay đổi cách làm luật hiện hành.

Theo đó, các cơ quan chức năng phải chủ động hơn trong quy trình làm luật, bảo đảm tính liên tục, thống nhất từ quá trình nghiên cứu, tổng kết thực tiễn, đề xuất chính sách đến giai đoạn chỉnh lý và ban hành. 

Cũng chính bởi vậy mà tại phiên họp của UBTVQH cho ý kiến về dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL diễn ra vào tháng trước, Bộ trưởng Bộ Tư pháp Lê Thành Long đã thay mặt Chính phủ đề nghị sửa đổi luật theo hướng để cơ quan, đơn vị, người trình dự án luật được chủ trì tiếp thu, chỉnh lý thay vì giao cho cơ quan thẩm tra của Quốc hội thực hiện như hiện nay. Việc làm này sẽ tăng tính chủ động và trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, đại biểu QH, đồng thời sẽ đề cao sự phản biện nhằm góp phần bảo đảm tính khách quan, độc lập của hoạt động thẩm tra. 

Về giải pháp lâu dài, VCCI đề nghị nên thành lập một tổ chức độc lập đứng ra giúp Chính phủ chủ trì rà soát, sửa đổi các mâu thuẫn, chồng chéo tại các văn bản luật, hạn chế tình trạng “quyền anh, quyền tôi” và đưa ra được các giải pháp đột phá trong cải cách các thủ tục liên ngành.

“Về quy trình lâu dài phải thiết kế làm sao có một cơ quan gác cổng, cơ quan phản biện đại diện không phải cho lợi ích của bộ, ngành nào mà đại diện cho lợi ích chung của Quốc gia để có một cách nhìn đầy đủ, toàn diện”, ông Đậu Anh Tuấn, Trưởng ban Pháp chế VCCI chia sẻ. 

Ông Tuấn cũng cho rằng việc cần phát huy hiện nay là dùng một luật sửa nhiều luật mà QH đang tiến hành. Tương tự, Chính phủ có thể dùng một nghị định để sửa nhiều nghị định. Ví dụ, có thể có một nghị định chung như Nghị định hướng dẫn về quy trình đầu tư để hướng dẫn cả Luật Đầu tư, Luật Nhà ở... 

Nhưng việc làm ngay từ bây giờ là phải thường xuyên rà soát luật. Dù chỉ là một quy định không còn phù hợp hoặc mâu thuẫn với các quy định tại các văn bản luật khác cũng phải sửa đổi kịp thời. Bởi để xây dựng thành công Nhà nước pháp quyền XHCN thì một hệ thống pháp luật đầy đủ, thống nhất và khả thi là nền tảng vô cùng quan trọng.

Luật sư Nguyễn Mạnh Thuật, Giám đốc Công ty Luật Hợp danh Đông Nam Á:

Quốc hội phải có một đơn vị chuyên giải thích luật

Quá trình chúng tôi làm các vụ án phá sản liên quan đến định giá, đấu giá tài sản, xử lý tài sản bảo đảm... gặp rất nhiều khúc mắc. Vấn đề xác định quyền lợi của các chủ nợ trong Luật Phá sản cũng mâu thuẫn với các văn bản pháp luật khác, như Luật Dân sự, Luật Doanh nghiệp, Luật Đấu giá..., vì thế trong các vụ án phá sản hiện gần như bế tắc, không giải quyết được. Bản thân một số luật này cũng có những quy định khó hiểu, Tòa án cấp dưới không hiểu, khi hỏi tòa cấp trên thì nhiều khi không có giải thích. 

Theo tôi, luật phải đi trước để “đón” các quan hệ xã hội, nếu đi sau sẽ luôn luôn bị “đuổi”, khi đó các quan hệ xã hội sẽ bị luật hóa, việc “hình sự hóa các quan hệ dân sự” chính là biểu hiện của việc pháp luật đi sau.

Một văn bản luật ra đời sẽ điều chỉnh rất nhiều quan hệ khác nhau nhưng hiện chỉ do một bộ, ngành nào đó xây dựng. Chẳng hạn, luật liên quan đến vấn đề kinh doanh thương mại thì giao Bộ Công Thương soạn thảo, nhưng bản thân các quan hệ xã hội trong kinh doanh thương mại đó không chỉ một Bộ Công Thương quản lý mà nhiều bộ, ngành, cơ quan và đơn vị khác liên quan bị ảnh hưởng.

Tuy nhiên, khi họ xây dựng sẽ chỉ nhìn dưới góc cạnh của họ, còn góc cạnh liên quan khác thì ít khi tiếp nhận, thành ra cách làm luật của mình hơi bị lệch pha là chỉ do một bộ, ngành nào đó chịu trách nhiệm xây dựng. Còn ý kiến tham vấn của các cơ quan khác cũng như đối tượng bị điều chỉnh bởi luật này có sức mạnh không cao. 

Thực tế hiện nay là QH ban hành luật nhưng không giải thích luật. Đúng ra, QH phải có một đơn vị chuyên giải thích luật chứ không phải là Chính phủ và các cơ quan khác. Vì khi QH ban hành luật thì QH mới mới hiểu được mọi “ngóc ngách” của các quy định đó là cái gì. 

Bà Lê Thị Hồng Hạnh, VKSND TP Hà Nội:

Có thể trình dự thảo luật và các văn bản hướng dẫn thi hành cùng lúc

Trên thực tế, khi giải quyết các vụ án dân sự, có nhiều quy định thiếu rõ ràng và còn có những cách hiểu khác nhau dẫn đến vụ án bị hủy để xét xử lại nhiều lần. Ví dụ, một vụ án tranh chấp quyền sử dụng đất giữa một cá nhân với một doanh nghiệp đã được TAND TP Hà Nội thụ lý từ tháng 10/1995.

Quá trình giải quyết, TAND Hà Nội đã nhận được nhiều văn bản trả lời của các cơ quan có chức năng quản lý đất đai trên địa bàn đối với yêu cầu xác minh của Tòa. Tuy nhiên, nội dung các văn bản không có sự thống nhất với nhau, khiến vụ án bị kéo dài thời gian giải quyết: phải qua 3 lần xét xử sơ thẩm, 3 lần xét xử phúc thẩm và 1 lần xét xử tái thẩm với các đường lối khác nhau, gây phiền hà, làm mất niềm tin của các đương sự đối với công tác xét xử của Tòa án.

Để khắc phục tình trạng chồng chéo trong các văn bản luật, tôi cho rằng cần sự phối hợp đồng bộ của nhiều cơ quan, từ cơ quan soạn thảo, thẩm định cho đến cơ quan phản biện, kiểm tra, rà soát văn bản.

Và nếu được, về lâu dài chúng ta phải tính đến việc đảm bảo sự thống nhất, liên tục của các văn bản luật điều chỉnh về một vấn đề, lĩnh vực cụ thể trong tương lai. Tức là khi cơ quan chức năng trình dự án luật thì trình luôn cả dự thảo của các văn bản hướng dẫn thi hành luật này, từ nghị định đến thông tư.

Làm được điều đó không chỉ lấp “khoảng trống” pháp lý (khi luật ban hành rồi nhưng thiếu văn bản hướng dẫn thi hành) mà còn đảm bảo cho các văn bản luật và dưới luật có sự thống nhất cao, không xảy ra tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo.