Phân định chính quyền địa phương ở đô thị và chính quyền địa phương ở nông thôn
Ở nước ta hiện nay, quá trình đô thị hóa đang diễn ra mạnh mẽ. Các đô thị ngày càng được mở rộng, đóng vai trò là trung tâm phát triển kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội ở các cấp độ khác nhau. Thực tế cho thấy, đô thị có tính tập trung rất cao, xét trên nhiều phương diện: tập trung về dân cư; tập trung các đầu mối giao thông, hành chính, hàng hóa, dịch vụ, thông tin, giao lưu trong sản xuất và thương mại. Bên cạnh đó, đô thị có tính đồng bộ và thống nhất; cơ sở hạ tầng đô thị cần phải là những mạng lưới xuyên suốt, ít bị phụ thuộc bởi ranh giới hành chính. Do vậy, hoạt động quản lý nhà nước trong các lĩnh vực tại đô thị có tính liên kết với nhau chặt chẽ; chính quyền đô thị có tính thống nhất cao trong chỉ đạo công việc, đòi hỏi sự nhanh nhạy, quyết liệt trong giải quyết các vấn đề phát sinh. Với những đặc thù đó, đòi hỏi bộ máy chính quyền đô thị phải được tổ chức theo hướng gọn nhẹ, thông suốt, linh hoạt, bảo đảm tính hiệu lực, hiệu quả trong quản lý.
Trên cơ sở tổng kết, đánh giá tình hình thực hiện các quy định về tổ chức chính quyền địa phương theo Hiến pháp năm 1992 và trước những đòi hỏi của thực tiễn, Hiến pháp năm 2013 đã có những bước đổi mới quan trọng, trong đó có nguyên tắc tổ chức chính quyền địa phương được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định (khoản 2 Điều 111), đồng thời Hiến pháp bổ sung loại đơn vị hành chính tương đương thuộc thành phố trực thuộc Trung ương. Trên tinh thần của Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 lần đầu tiên đã quy định loại đơn vị hành chính “thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương”. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 cũng đã bước đầu có sự phân định giữa chính quyền địa phương ở đô thị và chính quyền địa phương ở nông thôn khi dành một chương (Chương 3) với 35 điều (từ Điều 37 đến Điều 71) quy định về tổ chức chính quyền địa phương ở đô thị với nhiều nội dung mới về chức năng, nhiệm vụ. Tuy nhiên, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 vẫn quy định một mô hình tổ chức chính quyền địa phương đồng nhất gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cho tất cả các loại đơn vị hành chính, không phân biệt đô thị, nông thôn.
Trong bối cảnh cả hệ thống chính trị quyết tâm thực hiện Nghị quyết số 18-NQ/TW Hội nghị Trung ương 6 khóa XII “Một số vấn đề về tiếp tục đối mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả” trong đó nhấn mạnh “Tiếp tục sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện thể chế xây dựng chính quyền địa phương theo hướng phân định rõ hơn tổ chức bộ máy chính quyền đô thị, nông thôn, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; chủ động thí điểm ở những nơi có đủ điều kiện”, Quốc hội đã ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2019, trong đó quy định: “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định tại Điều 2 của Luật này phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt” (khoản 1 Điều 2). Luật đã sửa đổi, bổ sung Điều 44: “Chính quyền địa phương ở quận là cấp chính quyền địa phương, trừ trường hợp cụ thể Quốc hội quy định không phải là cấp chính quyền địa phương” (khoản 14 Điều 2); sửa đổi, bổ sung Điều 58: “Chính quyền địa phương ở phường là cấp chính quyền địa phương, trừ trường hợp cụ thể Quốc hội quy định không phải là cấp chính quyền địa phương” (khoản 17 Điều 2). Những sửa đổi, bổ sung trên đây là cơ sở pháp lý quan trọng để Quốc hội quyết định một số đề án về chính quyền đô thị ở một số địa phương phù hợp với đặc điểm và yêu cầu quản lý của từng đô thị.
Hành lang pháp lý cho Thành phố Hồ Chí Minh phát triển
Nhiệm kỳ khóa XIV, trong hai năm 2019 và 2020, Quốc hội đã lần lượt ban hành 3 nghị quyết quy định về tổ chức chính quyền đô thị tại 3 thành phố lớn, trực thuộc trung ương gồm Hà Nội, Đà Nẵng và Thành phố Hồ Chí Minh (trong đó 2 nghị quyết về thí điểm mô hình chính quyền đô thị tại Hà Nội và Đà Nẵng được ban hành dưới hình thức thí điểm do tại thời điểm ban hành các nghị quyết này, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2019 chưa có hiệu lực pháp luật). Thực hiện nhiệm vụ được ủy quyền quy định chi tiết tại các nghị quyết và trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Chính phủ cũng đã ban hành 3 nghị định quy định chi tiết và biện pháp thi hành 3 nghị quyết của Quốc hội về tổ chức chính quyền đô thị tại các thành phố nêu trên.
Mặc dù đều quy định về chính quyền đô thị, tuy nhiên tổ chức chính quyền đô thị tại 3 thành phố Hà Nội, Đà Nẵng và Thành phố Hồ Chí Minh không phải là một mô hình rập khuôn, đồng nhất mà có sự khác biệt nhất định xuất phát từ đặc điểm địa lý, chính trị, kinh tế, xã hội của từng địa phương. Nếu như mô hình tổ chức chính quyền đô thị không có Hội đồng nhân dân, chỉ có Ủy ban nhân dân với tính chất là cơ quan hành chính trực thuộc cơ quan hành chính cấp trên được tổ chức tại các phường thuộc quận, thị xã tại Thành phố Hà Nội và tổ chức tại các quận, phường thuộc Thành phố Đà Nẵng thì tổ chức chính quyền đô thị của Thành phố Hồ Chí Minh có những điểm khác biệt nhất định. Ngoài việc quy định về chính quyền đô thị tại quận, phường (như Đà Nẵng), Nghị quyết số 131/2020/QH14 quy định về tổ chức chính quyền đô thị tại thành phố thuộc thành phố Hồ Chí Minh theo hướng chính quyền địa phương tại thành phố thuộc Thành phố Hồ Chí Minh là cấp chính quyền địa phương gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trong khi các phường của thành phố thuộc thành phố chỉ tổ chức Ủy ban nhân dân. Ngày 9/12/2020, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 1111/2020/UBTVQH14 thành lập Thành phố Thủ Đức thuộc Thành phố Hồ Chí Minh. Đây là lần đầu tiên, loại đơn vị thành phố thuộc thành phố được thành lập tại một thành phố trực thuộc Trung ương. Thành phố Thủ Đức thuộc Thành phố Hồ Chí Minh được tổ chức chính quyền địa phương hai cấp hoàn chỉnh (tại Thành phố Hồ Chí Minh và Thành phố Thủ Đức), trong khi các phường trực thuộc thành phố Thủ Đức thì chỉ tổ chức Ủy ban nhân dân là cơ quan hành chính trực thuộc Ủy ban nhân dân thành phố Thủ Đức.
Như vậy, cùng với Nghị quyết số 54/2017/QH14 của Quốc hội về thí điểm cơ chế, chính sách đặc thù phát triển Thành phố Hồ Chí Minh, việc ban hành Nghị quyết số 131/2020/QH14 về tổ chức chính quyền đô thị Thành phố Hồ Chí Minh, Nghị định số 33/2021/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Nghị quyết số 131/2020/QH14 về tổ chức chính quyền đô thị Thành phố Hồ Chí Minh đã góp phần hoàn thiện thể chế, tạo hành lang pháp lý cho Thành phố Hồ Chí Minh triển khai thực hiện để đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của Thành phố trong thời kỳ mới.
Cần tiếp tục xây dựng, hoàn thiện thể chế, cơ chế
Bên cạnh những thời cơ, vận hội phát triển chung của đất nước, Thành phố Hồ Chí Minh cũng đang đối mặt với những khó khăn, thách thức lớn trong phát triển kinh tế - xã hội. Sự quá tải về hạ tầng kinh tế - xã hội đang ngày càng gia tăng, hệ thống giao thông kết nối liên vùng còn hạn chế, chưa đáp ứng nhu cầu phát triển của Thành phố. Nhu cầu vốn chi đầu tư phát triển của Thành phố ngày càng tăng cao trong khi nguồn lực đáp ứng của ngân sách còn nhiều khó khăn. Hoạt động thu hút đầu tư nước ngoài tuy có bước phát triển nhưng chưa thực sự nổi bật, quy mô doanh nghiệp chủ yếu là nhỏ và siêu nhỏ, chưa có những dự án đầu tư đột phá. Thêm vào đó, tác động của đại dịch Covid-19 đối với nền kinh tế của Thành phố là tương đối rõ rệt, làm suy giảm hoạt động sản xuất và tăng trưởng của nền kinh tế. Đứng trước những khó khăn như vậy, việc tổ chức triển khai các cơ chế, chính sách đặc thù theo Nghị quyết số 54/2017/QH14 của Quốc hội gắn với xây dựng mô hình tổ chức quản lý gọn nhẹ, linh hoạt, phù hợp với đặc thù quản lý đô thị, đổi mới cơ chế quản lý công vụ, xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức theo mô hình chính quyền đô thị có thể coi là những yếu tố hết sức quan trọng góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của Thành phố với mục tiêu “Đến năm 2025: Là đô thị thông minh, thành phố dịch vụ, công nghiệp theo hướng hiện đại, giữ vững vai trò đầu tàu kinh tế, động lực tăng trưởng của Vùng kinh tế trọng điểm phía Nam và cả nước, đi đầu trong đổi mới sáng tạo, có chất lượng sống tốt, văn minh, hiện đại, nghĩa tình”. Do đó, cùng với việc triển khai đồng bộ 8 nhóm nhiệm vụ, với 4 chương trình phát triển thành phố đã được xác định tại Nghị quyết đại hội đại biểu đảng bộ Thành phố lần thứ XI, nhiệm kỳ 2021-2025, việc tiếp tục xây dựng, hoàn thiện thể chế, cơ chế phục vụ quá trình phát triển của đô thị Thành phố Hồ Chí Minh là một trong những công việc hết sức quan trọng. Trong đó, cần tập trung một số nội dung sau:
Thứ nhất, hoàn thiện thể chế về phân cấp nhiệm vụ quản lý nhà nước giữa cơ quan nhà nước Trung ương với chính quyền địa phương Thành phố Hồ Chí Minh. Hiện nay, việc phân cấp quản lý giữa Chính phủ với Thành phố Hồ Chí Minh đang được thực hiện theo quy định của Nghị định số 93/2001/NĐ-CP. Tuy nhiên, một số nội dung của Nghị định này đến nay đã không còn phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành cũng như chưa đáp ứng yêu cầu, đòi hỏi của thực tiễn trong hoạt động quản lý nhà nước của Thành phố. Do vậy, việc đề xuất ban hành Nghị định thay thế Nghị định số 93/2001/NĐ-CP là cần thiết nhằm đẩy mạnh sự phân cấp quản lý nhà nước gắn với tăng cường tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền Thành phố trong một số lĩnh vực kinh tế - xã hội trọng điểm; cải cách thủ tục hành chính, tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động của doanh nghiệp và đời sống của Nhân dân.
Thứ hai, Thành phố Thủ Đức đã được thành lập với những kỳ vọng trở thành "hạt nhân", một “cực” tăng trưởng mới thúc đẩy kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh và vùng kinh tế trọng điểm phía Nam, là thành phố phát triển trên nền tảng công nghệ cao, hạ tầng kỹ thuật và xã hội hiện đại theo chuẩn quốc tế, hỗ trợ tài chính hiệu quả cho doanh nghiệp vươn tầm quốc tế. Để hiện thực hóa mong muốn này, cần ưu tiên cho việc nghiên cứu, đề xuất, trình cấp có thẩm quyền ban hành những quy định mới về cơ chế, chính sách đặc thù cho Thành phố Thủ Đức, qua đó phát huy tiềm năng, thế mạnh, tính tự chủ và vai trò chủ động, sáng tạo của chính quyền địa phương Thành phố này.
Thứ ba, cùng với những đổi mới về tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị tại Thành phố Hồ Chí Minh được quy định tại các nghị quyết của Quốc hội, nghị định của Chính phủ, việc tổ chức triển khai các quy định này trên thực tế sẽ có ý nghĩa quyết định đối với thành công của việc xây dựng chính quyền đô thị. Năng lực, hiệu quả của chính quyền địa phương trong hoạt động quản lý của chính quyền đô thị phải được đánh giá bằng các chỉ tiêu cụ thể, rõ ràng mà quan trọng hơn hết là sự hài lòng của người dân đối với chính quyền. Để làm được điều đó, cần khẩn trương bắt tay ngay vào rà soát, ban hành các văn bản quy định, hướng dẫn chi tiết để triển khai các nội dung thực hiện tổ chức chính quyền đô thị tại Thành phố Hồ Chí Minh theo Nghị quyết số 131/2020/QH14 và Nghị định số 33/2021/NĐ-CP của Chính phủ; phân cấp, ủy quyền cụ thể cho chính quyền địa phương ở quận, thành phố thuộc Thành phố Hồ Chí Minh, phường phù hợp với tổ chức chính quyền đô thị và khả năng thực tiễn của từng địa phương; thực hiện việc sắp xếp đội ngũ cán bộ, công chức quận, phường theo quy định của cơ quan có thẩm quyền; giải quyết chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức theo quy định của pháp luật.
Một trong những yêu cầu quan trọng trong xây dựng chính quyền đô thị là mặc dù đổi mới tổ chức chính quyền đô thị theo hướng chỉ tổ chức Ủy ban nhân dân là cơ quan hành chính trực thuộc cơ quan hành chính cấp trên nhưng quyền đại diện, quyền dân chủ và quyền được tiếp nhận thông tin của người dân vẫn phải được đảm bảo và duy trì ở mức độ cao. Do vậy, cùng với việc nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương các quận, phường thì cần quan tâm đến việc nâng cao chất lượng, hiệu quả của các cơ chế lãnh đạo, chỉ đạo của các cấp ủy Đảng, cơ chế giám sát của Hội đồng nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh, cơ chế giám sát, phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội trên địa bàn Thành phố, đồng thời tăng cường sự giám sát, tham gia trực tiếp của người dân vào các hoạt động của chính quyền các cấp./.
