Liên quan đến công tác xây dựng văn bản pháp luật trong lĩnh vực này, Báo cáo nêu rõ: Nội dung các văn bản pháp luật về TCBMHCNN có tính bao quát, phạm vi điều chỉnh rộng, chất lượng văn bản từng bước được nâng lên.
Theo báo cáo, về cơ bản, nội dung các văn bản quy phạm pháp luật về cải cách TCBMHCNN được ban hành trong giai đoạn 2011 - 2016 có phạm vi điều chỉnh ngày càng rộng, cơ bản đã bao phủ các lĩnh vực khác nhau ở cả trung ương và địa phương.
Báo cáo cũng nhận định hệ thống văn bản pháp luật về TCBMHCNN góp phần tích cực thúc đẩy quá trình cải cách hành chính nhà nước, tạo động lực cho sự phát triển kinh tế – xã hội và từng bước đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế
Tuy nhiên, qua giám sát cho thấy một số chủ trương, chính sách lớn của Đảng còn chậm được thể chế hóa hoặc chưa được thể chế hóa đầy đủ, do đó, chưa tạo cơ sở pháp lý đồng bộ để triển khai thực hiện trên thực tế, chưa tạo nên chuyển biến mạnh mẽ, có tính đổi mới đột phá trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, cụ thể là:
Trong hoạt động lập pháp của Quốc hội, thực hiện chủ trương của Đảng về đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước, phân định rõ thẩm quyền và trách nhiệm giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương, Hiến pháp và Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã quy định nguyên tắc về phân quyền, phân cấp và ủy quyền nhưng hiện nay, nhiều luật chuyên ngành vẫn chưa thể hiện rõ chủ trương đẩy mạnh đổi mới trong phân cấp, phân quyền; một số luật trong lĩnh vực kinh tế thậm chí còn có xu hướng tập trung nhiều quyền hơn cho các cơ quan ở Trung ương. Điều này gây nên những trở lực nhất định, làm cho việc đổi mới bộ máy nhà nước chưa thực sự đồng bộ với cải cách thể chế kinh tế.
Trong hoạt động lập quy, văn bản của các Bộ, ngành cũng chưa thể hiện rõ chủ trương đẩy mạnh phân công, phân cấp theo chủ trương của Đảng và Nghị quyết số 08/NQ-CP ngày 30/6/2004, Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 21/03/2016 của Chính phủ. Một số chủ trương, chính sách khác của Đảng tuy đã được đề ra trong nhiều năm nhưng chưa có cơ chế để thực hiện hiệu quả như việc tách chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước với chức năng quản lý nhà nước của các Bộ, cơ quan ngang Bộ và đổi mới mô hình tổ chức thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước; việc chuyển một số nhiệm vụ có đủ điều kiện dân sự hóa từ Bộ Quốc phòng, Bộ Công an cho các Bộ không thuộc lĩnh vực quốc phòng, an ninh quản lý…
Bên cạnh đó, việc chậm ban hành quy định cụ thể về một số nội dung như tổ chức bộ máy các Bộ, cơ quan chuyên môn thuộc UBND; sắp xếp lại hệ thống đơn vị sự nghiệp công lập, quản lý ngạch, bậc công chức; quy định xác định mô hình chính quyền địa phương phù hợp với địa bàn đô thị, nông thôn, hải đảo... cũng ảnh hưởng nhất định tới việc thực hiện chủ trương đổi mới của Đảng.
Qua giám sát cho thấy, trong những nhiệm kỳ gần đây, vào đầu mỗi nhiệm kỳ, Chính phủ khóa mới đều sửa nghị định chung về chức năng, nhiệm vụ của Bộ, cơ quan ngang Bộ, soạn lại nghị định về cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, cấp huyện; trên cơ sở đó mới ra nghị định về từng Bộ, thông tư liên tịch về từng sở và phòng chuyên môn cấp huyện.
Quá trình này kéo dài có khi đến hơn 3 năm trên tổng số 5 năm nhiệm kỳ Chính phủ, làm cho việc thể chế hóa những quan điểm đổi mới về tổ chức bộ máy của Chính phủ, các Bộ, chính quyền địa phương, đơn vị sự nghiệp công lập thiếu tính kịp thời. Báo cáo của nhiều Bộ, ngành, địa phương cũng phản ánh việc ban hành không kịp thời các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thực hiện các quy định về tổ chức bộ máy đã dẫn đến tình trạng bị động, làm giảm tính đồng bộ khi triển khai kiện toàn tổ chức bộ máy ở các cơ quan, các địa phương; các địa phương kiến nghị về nhiều nội dung chưa có văn bản hướng dẫn .
Cũng theo UB giám sát Quốc hội, Hệ thống văn bản pháp luật về TCBMHCNN còn phức tạp, gồm nhiều hình thức văn bản do nhiều cơ quan có thẩm quyền ban hành, trong khi đó, việc rà soát, hệ thống hóa, hợp nhất, pháp điển hóa chưa thường xuyên nên gây khó khăn cho việc tổ chức thực hiện.
Theo thống kê của Đoàn giám sát, ngoài Hiến pháp và luật, cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan trong giai đoạn 2011 - 2016 được điều chỉnh bởi nhiều văn bản khác nhau, ví dụ: có 19 nghị định quy định đối với các cơ quan thuộc Chính phủ; 15 nghị quyết, nghị định quy định các vấn đề chung đối với chính quyền địa phương và 50 thông tư, thông tư liên tịch quy định riêng đối với cơ quan chuyên môn thuộc UBND; các văn bản này được ban hành rải rác trong các năm, trong đó có những văn bản đã ban hành từ năm 2008.
Đối với từng Bộ, ngành, vấn đề tổ chức bộ máy được thể hiện đan xen trong nhiều văn bản khác nhau nên khó tiếp cận, cụ thể như: có 22 văn bản gồm nghị định, quyết định điều chỉnh về tổ chức bộ máy của các cơ quan thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường; có 70 văn bản gồm nghị định, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư điều chỉnh tổ chức bộ máy của các cơ quan thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; có 87 văn bản các loại gồm nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, quyết định của Bộ trưởng quy định về tổ chức bộ máy của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch…
Bên cạnh đó, mặc dù một số cơ quan có văn bản pháp luật riêng quy định cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, nhưng văn bản này lại không phản ánh được đầy đủ cơ cấu tổ chức của chính cơ quan đó.
Ví dụ, Nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ nhưng trong đó chỉ liệt kê các đơn vị sự nghiệp công lập phục vụ chức năng quản lý nhà nước của Bộ, còn các tổ chức, đơn vị khác mặc dù thuộc cơ cấu tổ chức của Bộ nhưng không được ghi nhận tại Nghị định này mà được quy định trong quyết định của Thủ tướng Chính phủ, quyết định của Bộ trưởng; trong một số trường hợp, tổng số đơn vị thuộc Bộ lớn hơn nhiều lần so với số lượng đơn vị được quy định trong nghị định về cơ cấu tổ chức của Bộ. Do đó, để biết được tổng thể cơ cấu tổ chức của một Bộ nhất định thì cần xem xét rất nhiều văn bản, mà thông thường, các văn bản này lại được ban hành trong các khoảng thời gian khác nhau, gây không ít khó khăn, phức tạp cho việc theo dõi, triển khai thực hiện.
Mặt khác, việc thường xuyên thay đổi các quy định về chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức một số cơ quan cụ thể, thậm chí chỉ trong một nhiệm kỳ hoặc trong một thời gian không dài đã bộc lộ những hạn chế trong việc nghiên cứu, đề xuất những quy định mang tính dài hạn, khiến tổ chức bộ máy của các cơ quan thiếu tính ổn định.
Trong quá trình giám sát, Đoàn giám sát ghi nhận ý kiến của nhiều địa phương về việc một số quy định về tổ chức bộ máy trong văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên, nhất là tại các thông tư liên tịch của một số Bộ, ngành còn thay đổi thường xuyên khiến tổ chức bộ máy của các cơ quan chuyên môn, nhất là ở cấp huyện, thiếu tính ổn định (ví dụ: vấn đề xác định tư cách pháp nhân của các phòng ở huyện, hướng dẫn về tổ chức pháp chế; vấn đề tổ chức hệ thống y tế cơ sở tuyến huyện; việc tổ chức các đơn vị sự nghiệp ngành nông nghiệp ở cấp huyện còn nhiều đầu mối... tạo ra những biến động cả về tổ chức, nhân lực và khả năng cung ứng dịch vụ).
Cũng theo báo cáo của UB Giám sát, tính thống nhất giữa các văn bản pháp luật về TCBMHCNN cũng còn hạn chế, một số văn bản pháp luật có nội dung mâu thuẫn, thậm chí làm triệt tiêu hiệu lực lẫn nhau ; trong một số trường hợp, sự không thống nhất này còn làm phát sinh mâu thuẫn, bất hợp lý khác về tổ chức bộ máy, là một trong những nguyên nhân dẫn tới việc áp dụng không thống nhất giữa các địa phương. Một số quy định cụ thể khi thực hiện không đạt yêu cầu đề ra do cách quy định còn chưa rõ ràng, mang tính “nước đôi” hoặc “cào bằng” giữa các địa phương có quy mô, tính đặc thù và trình độ phát triển khác nhau, do đó không có tác dụng trong việc thúc đẩy, khuyến khích sáng tạo, đồng thời đề cao trách nhiệm của địa phương gắn với việc phân loại địa phương.
Một số văn bản quy phạm pháp luật không thuộc chuyên ngành về tổ chức bộ máy nhưng vẫn có quy định làm phát sinh tổ chức bộ máy mới hoặc dẫn đến tăng biên chế, gây khó khăn cho việc thực hiện cải cách TCBMHCNN.
