Tư duy lập pháp ở Việt Nam - thực tiễn và yêu cầu đổi mới

NHẬN THỨC VỀ ĐỔI MỚI TƯ DUY LẬP PHÁP

Vào những năm 80 của thế kỷ trước, khi bắt đầu công cuộc đổi mới đất nước, chúng ta nói nhiều đến đổi mới tư duy - quan điểm là: quá trình đổi mới phải bắt đầu từ đổi mới tư duy. Tư tưởng đó đã được thực tế kiểm nghiệm là đúng đắn khi chúng ta đã gặt hái được nhiều thành công từ thực tiễn đổi mới, phát triển của đất nước gần 40 năm qua.

Vậy tư duy là gì và phải đổi mới nó như thế nào? Ở đây, chúng tôi không có ý định đi sâu giải thích khái niệm tư duy. Tuy nhiên, cũng cần phải hiểu đôi chút về khái niệm này trước khi chúng ta bàn về tư duy lập pháp và đổi mới tư duy lập pháp trong giai đoạn hiện nay.

Tư duy là một khái niệm triết học, là thuật ngữ dùng để chỉ giai đoạn cao của quá trình nhận thức. Trong triết học, người ta thường nói, nhận thức phải đi từ trực quan sinh động đến tư duy trừu tượng.

Nói như vậy được hiểu là, nhận thức phải bắt đầu từ thực tiễn. Khi đi sâu tìm hiểu các hiện tượng, sự vật để xác định bản chất, phát hiện ra những quy luật tồn tại và vận động của chúng và khái quát thành những khái niệm, phán đoán, suy lý thì đó là tư duy - giai đoạn cao của quá trình nhận thức.

Vậy, nếu chúng ta nhìn nhận sự việc đúng thì chúng ta sẽ có tư duy đúng và ngược lại. Hoặc tư duy trước đây đúng nhưng sự vật, hiện tượng lại luôn vận động và biến đổi không ngừng thì đến một lúc nào đó tư duy sẽ không còn phù hợp nữa và cần phải thay đổi.

Theo quan điểm của chúng tôi, tư duy lập pháp của gần 40 năm đổi mới vừa qua là quá trình chuyển đổi từ tư duy quản lý nhà nước bằng mệnh lệnh hành chính sang tư duy quản lý bằng pháp luật và theo pháp luật, là bước đầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) Việt Nam.

Cũng chính vì thế chúng tôi cho rằng, hệ thống pháp luật Việt Nam trong gần bốn thập kỷ qua có thể coi là một hệ thống pháp luật mang nặng dấu ấn chuyển đổi. Và do vậy, nét đặc trưng trong tư duy lập pháp ở Việt Nam trong gần bốn thập kỷ qua cũng là một tư duy chuyển đổi, là sự đan xen giữa cái cũ và cái mới, giữa lạc hậu và tiến bộ, giữa kìm hãm và phát triển, giữa quá khứ và tương lai, mặc dù xu hướng chính luôn luôn là đổi mới, tiến bộ và ngày càng phù hợp hơn với xu thế phát triển của thời đại.

Vậy tư duy lập pháp của gần bốn thập kỷ qua có còn phù hợp với điều kiện mới của đất nước, với xu thế phát triển của thời đại hay cần phải được đổi mới? Xét trên khía cạnh nhận thức, để trả lời được câu hỏi này, chúng ta phải xuất phát từ chính thực trạng của hệ thống pháp luật Việt Nam cũng như từ chính thực tiễn hoạt động lập pháp và quy trình lập pháp ở Việt Nam hiện nay ít nhất ở bốn khía cạnh sau đây:

Về hệ thống pháp luật: Hệ thống pháp luật Việt Nam đang đang ở đâu trong tiến trình đổi mới và phát triển đất nước? Có thể nói, sau gần 40 năm đổi mới đất nước mà bắt đầu từ đổi mới tư duy, trong lĩnh vực xây dựng pháp luật, chúng ta đã đạt được những thành tựu vô cùng to lớn.

Dù vẫn còn những hạn chế, khiếm khuyết nhưng chúng ta đã tạo dựng được một hệ thống pháp luật tương đối hoàn chỉnh, bao gồm đầy đủ các lĩnh vực pháp luật ở tầm các đạo luật, đáp ứng ngày càng tốt hơn yêu cầu quản lý và phát triển đất nước. Trong chặng đường gần 40 năm ấy chúng ta đã có ba lần sửa đổi, bổ sung Hiến pháp (ban hành Hiến pháp 1992 thay thế Hiến pháp năm 1980; sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 vào năm 2001 và ban hành Hiến pháp mới năm 2013). Và mỗi lần sửa đổi Hiến pháp đánh dấu một giai đoạn mới của sự phát triển hệ thống pháp luật, phù hợp với những tư tưởng chính trị - pháp lý mới, tư duy lập pháp mới thể hiện trong các bản Hiến pháp.

Theo cách nhìn nhận và đánh giá của tác giả, với ba lần sửa đổi, bổ sung Hiến pháp đã tạo nên ba giai đoạn phát triển của tư duy pháp lý và tư duy lập pháp. Từ đó tạo nên ba thế hệ pháp luật của thời kỳ đổi mới, tương ứng với ba cấp độ phát triển, hoàn thiện của hệ thống pháp luật Việt Nam như sau:

Giai đoạn thứ nhất từ 1986 đến 2001, hệ thống pháp luật được đặc trưng là Hệ thống pháp luật chuyển đổi - Thế hệ thứ nhất;

Giai đoạn hai từ 2002 đến 2013, hệ thống pháp luật được đặc trưng là Hệ thống pháp luật chuyển đổi và hội nhập - Thế hệ thứ hai;

Giai đoạn ba từ 2014 đến nay và cho tương lai, hệ thống pháp luật được đặc trưng là Hệ thống pháp luật hội nhập và kiến tạo phát triển - Thế hệ thứ ba.

Hệ thống pháp luật chuyển đổi là đặc trưng của hệ thống pháp luật Việt Nam thời kỳ đầu của công cuộc đổi mới. Tư tưởng chủ đạo của đổi mới thời kỳ này được thể hiện trong các văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI, VII, VIII và đặc biệt là Hiến pháp năm 1992 chủ yếu là đổi mới kinh tế; là chuyển từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, quan liêu, bao cấp sang “phát triển nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước, theo định hướng xã hội chủ nghĩa”.

Vì vậy, hệ thống pháp luật của chúng ta thời kỳ này mang nặng dấu ấn của hệ thống pháp luật chuyển đổi, từng bước xóa bỏ cơ chế kinh tế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp, chuyển nền kinh tế sang sản xuất hàng hóa với sự tham gia của nhiều thành phần kinh tế, hoạt động theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước.

Hệ thống pháp luật chuyển đổi và hội nhập là đặc trưng của hệ thống pháp luật giai đoạn từ năm 2002 đến năm 2013, sau khi sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 vào năm 2001 đến khi ban hành Hiến pháp 2013.

Tư tưởng chủ đạo của xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật của giai đoạn này đó là: “xây dựng nền kinh tế độc lập, tự chủ trên cơ sở phát huy nội lực, chủ động hội nhập quốc tế; thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước… thực hiện nhất quán chính sách phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN”.

Hệ thống pháp luật trong giai đoạn này có thể coi là thế hệ thứ hai của hệ thống pháp luật thời kỳ đổi mới và cũng là thế hệ thứ hai của hệ thống pháp luật chuyển đổi. Dòng chính trong sự phát triển của hệ thống pháp luật giai đoạn này vẫn tiếp tục mang dấu ấn của thời kỳ chuyển đổi nhưng thúc đẩy và gắn bó mạnh mẽ hơn với hội nhập quốc tế.

Theo đó, hệ thống pháp luật thời kỳ này tiếp tục được sửa đổi, bổ sung, nâng cấp để chuyển đổi, xóa bỏ về cơ bản các tàn tích của cơ chế quản lý cũ, xác lập đồng bộ cơ chế quản lý mới, đặc biệt là hình thành đồng bộ thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN; từng bước tiệm cận đến thông lệ quốc tế, nhất là việc ký kết Hiệp định Thương mại song phương với Hoa Kỳ năm 2000 và ra nhập Tổ chức Thương mại thế giới năm 2007.

Cũng là lần đầu tiên trong Hiến pháp Việt Nam xuất hiện cụm từ “Kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài” và được ghi nhận là một trong những “thành phần kinh tế” trong cơ cấu nền kinh tế đất nước. Tuy vậy, hội nhập quốc tế trong giai đoạn này vẫn được tiến hành từng bước, thận trọng và diễn ra trong lĩnh vực kinh tế là chủ yếu.

Hệ thống pháp luật hội nhập và kiến tạo phát triển là đặc trưng của hệ thống pháp luật trong giai đoạn hiện nay, bắt đầu từ sự ra đời của Hiến pháp năm 2013 và sẽ là tư tưởng, định hướng chủ đạo cho việc hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong vài ba thập kỷ tới.Hệ thống pháp luật hiện nay được coi là thế hệ thứ ba của hệ thống pháp luật thời kỳ đổi mới.

PGS.TS Đinh Dũng Sỹ: "Hệ thống pháp luật hội nhập và kiến tạo phát triển là đặc trưng của hệ thống pháp luật trong giai đoạn hiện nay" ( Ảnh minh họa: Một phiên làm việc tại Kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XV)

Theo đó, hệ thống pháp luật sẽ được tiếp tục hoàn thiện theo hướng: phục vụ mục tiêu kiến tạo phát triển, tạo dựng hành lang pháp lý an toàn cho phát triển và hội nhập sâu rộng với khu vực và thế giới cả về kinh tế, chính trị và văn hóa như đã được khẳng định trong Hiến pháp năm 2013 là: “xây dựng nền kinh tế độc lập, tự chủ, phát huy nội lực, hội nhập, hợp tác quốc tế, gắn kết chặt chẽ với phát triển văn hóa, thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội, bảo vệ môi trường, thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước” và tiếp tục khẳng định xây dựng “nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa với nhiều hình thức sở hữu, nhiều thành phần kinh tế”.

Tuy nhiên, chúng ta cũng không thể không nhìn thấy những mặt hạn chế, yếu kém của hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay.

Một hệ thống pháp luật mà về nội dung vẫn còn nhiều mâu thuẫn, chồng chéo, thiếu thống nhất, thiếu đồng bộ và không khả thi; tư duy lập pháp còn mang nặng yếu tố quản lý, chưa hoàn toàn hướng đến mục tiêu kiến tạo phát triển; tư tưởng, quan điểm trong xây dựng pháp luật còn mang tính chắp vá, lẫn lộn giữa nhiều trường phái, hệ, họ, cũ, mới, thiếu một chủ thuyết rõ ràng.

Mặt khác, tổ chức thi hành pháp luật vẫn còn là khâu yếu, do phương pháp tuyên truyền, phổ biến pháp luật chưa phù hợp, chính sách chưa đồng bộ, nguồn lực tài chính cho tổ chức thi hành pháp luật chưa tương xứng với yêu cầu… dẫn đến ý thức pháp luật của người dân còn thấp, vi phạm pháp luật còn nhiều, xử lý chưa nghiêm minh.

Về vai trò, chức năng, nhiệm vụ của các chủ thể tham gia hoạt động lập pháp:

Chức năng lập pháp được Hiến định thuộc về Quốc hội. Tuy nhiên, có rất nhiều thiết chế và các chủ thể khác cũng có vai trò tham gia vào quy trình lập pháp, đặc biệt là các thiết chế nhà nước, nhất là vai trò của Chính phủ.

Thực tiễn cho thấy, tổ chức và hoạt động của cơ quan lập pháp còn nhiều bất cập: Vai trò lập pháp của Quốc hội chưa được phát huy cao độ, Quốc hội vẫn chủ yếu thực hiện xem xét các dự án luật do Chính phủ soạn thảo và đệ trình, rất ít sáng kiến lập pháp và các dự luật từ các đại biểu Quốc hội hay do các cơ quan của Quốc hội soạn thảo; vai trò của các Ủy ban chuyên môn của Quốc hội chưa được đề cao đúng tầm; phương tiện, phương thức, điều kiện làm việc của các cơ quan, đại biểu Quốc hội còn nhiều hạn chế…

Vai trò, trách nhiệm, thẩm quyền của các cơ quan, tổ chức trong soạn thảo, trình dự án luật, tham gia phản biện, đóng góp ý kiến còn nhiều vấn đề bất cập, chưa hợp lý, chưa hiệu quả. Từ đó, cần “Tiếp tục đổi mới tổ chức và nâng cao chất lượng hoạt động của Quốc hội; bảo đảm Quốc hội thực sự là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, nâng cao hiệu quả thực hiện chức năng, nhiệm vụ theo quy định của Hiến pháp”.

Về quy trình lập pháp: Cả một thời kỳ dài gần 40 năm, quy trình xây dựng pháp luật có nhiều đổi mới, từ những quy định ở những văn bản dưới luật, chúng ta đã xây dựng được một đạo luật xác định rõ về hình thức của pháp luật, về thẩm quyền ban hành và đặc biệt là về quy trình xây dựng và ban hành pháp luật - đó là sự ra đời của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) năm 1996, sau đó là Luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015. Và mặc dù đạo luật năm 2015 mới được sửa đổi, bổ sung năm 2020 nhưng quy trình làm luật của Việt Nam hiện nay vẫn còn quá nhiều vấn đề cần phải bàn.

Nhiều điều bất hợp lý từ quy trình, thủ tục, hình thức văn bản đến thẩm quyền ban hành cũng như vai trò của các cơ quan nhà nước, các tổ chức và người dân trong việc tham gia vào quy trình làm luật. Những điều bất hợp lý đó cần tiếp tục nghiên cứu, sửa đổi để có một quy trình xây dựng luật khoa học và hợp lý hơn.

Về bối cảnh lịch sử hiện nay: Chúng ta đang sống trong một thời đại của những biến động và thay đổi không ngừng của khoa học - công nghệ, đặc biệt là trong lĩnh vực công nghệ thông tin. Cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ tư đã và đang có những tác động vô cùng to lớn đến phát triển và cạnh tranh ngày càng khốc liệt ở từng chủ thể kinh tế, ở mỗi quốc gia cũng như trên phạm vi toàn cầu. Từ đó, dẫn đến tình trạng tư duy chính sách, hệ thống pháp luật rất dễ bị tụt hậu, đòi hỏi luôn phải được làm mới cho phù hợp với yêu cầu cạnh tranh và xu thế phát triển của đất nước.

Từ thực tiễn nói trên đòi hỏi chúng ta cần phải đổi mới tư duy lập pháp để tiếp tục xây dựng và hoàn thiện một hệ thống pháp luật tiến bộ, khắc phục được những hạn chế về mặt hình thức, nội dung cũng như quy trình lập pháp; phát huy tối đa chức năng, nhiệm vụ của các chủ thể trong hoạt động lập pháp, với vai trò trung tâm của Quốc hội, đáp ứng yêu cầu phát triển của đất nước, phù hợp với xu thế phát triển của thời đại.

ĐỔI MỚI TƯ DUY CHIẾN LƯỢC TRONG HOẠT ĐỘNG LẬP PHÁP

Cần chuyển đổi từ tư duy quản lý đơn thuần sang tư duy kiến tạo phát triển trong hoạt động lập pháp

Vấn đề trước nhất trong đổi mới tư duy làm luật hiện nay theo chúng tôi đó là, cần chuyển đổi từ tư duy quản lý đơn thuần sang tư duy kiến tạo phát triển. Nội hàm của khái niệm “kiến tạo phát triển” là gì đã được nhiều chuyên gia phân tích, trao đổi. Ở đây chúng tôi chỉ xin đề cập đến một nhân tố, một cấu thành mà chúng tôi cho là cơ bản nhất, cốt yếu nhất của khái niệm kiến tạo phát triển là nhân tố pháp luật. Một nhà nước kiến tạo phát triển, theo chúng tôi, nói một cách tổng quát nhất là nhà nước đó cần phải tạo lập cho được hai hệ thống hạ tầng thiết yếu: thứ nhất là “hạ tầng mềm”, đó là hệ thống thể chế, pháp luật; thứ hai là “hạ tầng cứng”, đó là hệ thống cơ sở vật chất nền tảng cho phát triển kinh tế - xã hội, như hệ thống giao thông, sân bay, bến cảng, thông tin truyền thông, quy hoạch không gian phát triển, sử dụng nguồn lực… Ở góc độ tạo lập hạ tầng mềm, một nhà nước kiến tạo phát triển là một nhà nước pháp quyền, quản trị đất nước bằng pháp luật và theo pháp luật, bảo đảm các quyền con người và quyền công dân, ít can thiệp hành chính vào đời sống xã hội, bảo đảm quyền làm chủ và quyền tham gia vào quản trị quốc gia của người dân và các thiết chế xã hội. Nói cách khác, muốn xây dựng một nhà nước kiến tạo phát triển thì việc trước nhất và cơ bản nhất mà Nhà nước cần làm là phải xây dựng được một “Hệ thống pháp luật dân chủ, công bằng, nhân đạo, đầy đủ, đồng bộ, thống nhất, kịp thời, khả thi, công khai, minh bạch, ổn định, dễ tiếp cận, mở đường cho đổi mới, sáng tạo, phát triển bền vững và cơ chế tổ chức thực hiện pháp luật nghiêm minh, nhất quán”. Hệ thống pháp luật đó cần phải được xây dựng và hoàn thiện bằng một tư duy mới là làm luật vì mục tiêu tạo dựng cho phát triển chứ không phải là để quản lý, giám sát theo nghĩa cai trị. Nói đúng hơn, làm luật không phải chỉ để quản lý, để bảo đảm an toàn xã hội một cách thuần túy và cứng nhắc theo kiểu tư duy cũ mà phải hướng đến việc tạo dựng một môi trường, một hành lang pháp lý an toàn, thuận lợi cho sự phát triển của xã hội.

Với chủ trương xây dựng một nhà nước kiến tạo phát triển như nói trên thì mục tiêu kiến tạo phát triển của pháp luật cũng phải được nhận thức là mục tiêu chủ yếu. Tuy nhiên, tư duy làm luật là để bảo đảm sự an toàn, thậm chí là sự kiểm soát chặt chẽ của Nhà nước hơn là tạo dựng một môi trường, một hành lang pháp lý thuận lợi cho phát triển không dễ xóa bỏ trong một sớm một chiều. Nhất là trong cơ chế và quy trình làm luật hiện nay khi việc đề xuất chính sách cũng như soạn thảo các dự án luật vẫn chủ yếu được thực hiện bởi các cơ quan quản lý lĩnh vực chuyên ngành và không loại trừ khả năng bị chi phối bởi lợi ích cục bộ, bởi tâm lý muốn có quyền để có cơ hội lợi dụng. Và nếu không được kiểm soát chặt chẽ thì rất có thể các đạo luật được ban hành không đáp ứng được yêu cầu kiến tạo hành lang an toàn, môi trường thuận lợi cho phát triển mà chỉ nhằm mục đích kiểm soát, quản lý thuần túy, trở nên kìm hãm sự phát triển. Từ đó, cần tiếp tục đổi mới mạnh mẽ tư duy lập pháp theo quan điểm: pháp luật không chỉ thiết lập sự an toàn cho quản lý mà điều quan trọng hơn là kiến tạo một môi trường, một hành lang thuận lợi, dẫn dắt và thúc đẩy phát triển. Mục tiêu cuối cùng của quản lý nhà nước, của quản trị quốc gia hiện đại phải là phục vụ Nhân dân và kiến tạo phát triển trên cơ sở pháp luật và theo pháp luật.

Cần xây dựng hệ thống pháp luật dựa trên cơ sở bằng chứng

Tư duy xây dựng pháp luật phải dựa trên cơ sở bằng chứng, đó chính là tư duy thực tiễn, thực tiễn có kiểm chứng. Đây là một quan điểm vô cùng quan trọng trong đổi mới tư duy lập pháp hiện nay. Theo đó, cần phải nhất quán quan điểm: mọi đề xuất xây dựng luật phải xuất phát từ thực tiễn, từ yêu cầu đòi hỏi của thực tiễn và đến lượt nó - luật phải phúc đáp được những đòi hỏi của thực tiễn. Điều này đúng và cũng không phải là vấn đề hoàn toàn mới.Tuy nhiên, trong thực tiễn xây dựng pháp luật, một đạo luật được thông qua, một nghị định được ban hành có giải quyết được vấn đề của thực tiễn hay không, có đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn hay không lại là một vấn đề không đơn giản. Chúng ta thường nói là “cần đưa pháp luật vào cuộc sống” nhưng ít ai để ý đến việc “cần đưa cuộc sống vào luật”. Chúng tôi quan niệm rằng, muốn đưa luật vào cuộc sống thì trước hết cần phải đưa cuộc sống vào luật. Và nếu một đạo luật không được xây dựng dựa trên những đòi hỏi của thực tiễn, không phúc đáp được các yêu cầu của thực tiễn với những bằng chứng thuyết phục, nói một cách hình tượng là không đưa được cuộc sống vào luật thì đạo luật đó sẽ trở nên không khả thi và lẽ tất nhiên nó cũng khó có thể đi vào cuộc sống.

Cũng có ý kiến cho rằng, các đạo luật của chúng ta hình như được tạo ra trong những “phòng lạnh”. Một cách nói châm biếm có phần thái quá nhưng cũng không phải là không có cơ sở khi những nhà làm luật hầu như ít được va đập, tìm hiểu, khảo sát đời sống thực. Và vì vậy mà thiếu thông tin, xa rời thực tiễn, dẫn đến các ý tưởng chính sách được sáng tạo một cách chủ quan, không được kiểm chứng hay nói cách khác là không có đủ bằng chứng, một thứ “chính sách phòng lạnh”.

Với quan điểm nói trên, việc xem xét, thông qua một đề nghị xây dựng luật và sau nữa là thông qua một dự án luật cần phải hết sức chú ý đến các hoạt động, các báo cáo, tài liệu của cả quá trình chuẩn bị đề nghị xây dựng luật cũng như soạn thảo luật theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL. Đó là:

(1) Hoạt động tổng kết, đánh giá thực tiễn thi hành luật phải thực chất và sát đúng với thực tiễn.Tránh tình trạng các báo cáo tổng kết thực tiễn mang tính đối phó, hình thức, thiếu số liệu thực tế được kiểm chứng; tổng kết, đánh giá thường được làm ở cấp vĩ mô cả về khía cạnh tổ chức lẫn tầm nhìn (ở các cơ quan Trung ương), chưa chú ý hoặc chưa được làm từ cấp vi mô, cấp cơ sở, thiếu bằng chứng thuyết phục.

(2) Việc đề ra các giải pháp, các định hướng chính sách để khắc phục các vấn đề đặt ra của thực tiễn cần phải được phân tích, đánh giá một cách thấu đáo trên mọi phương diện để đưa ra những lựa chọn đúng. Lâu nay chúng ta phân tích, đánh giá tác động của chính sách mang nặng tính một chiều. Mọi giả thiết cũng như giải pháp đưa ra đều nhằm đến mục tiêu là ban hành hay sửa đổi, bổ sung đạo luật cụ thể đã được dự kiến. Cơ quan đề xuất chính sách cũng chính là cơ quan đánh giá tác động của chính sách. Bởi vậy, họ đều tìm kiếm bằng chứng để thuyết minh cho sự cần thiết phải xây dựng luật mà hầu như chưa ai đưa ra kết luận rằng cần lựa chọn giải pháp khác tốt hơn, hiệu quả hơn là ban hành hay sửa đổi, bổ sung đạo luật đó. Chúng ta đã nhận thức sai về Báo cáo đánh giá tác động chính sách. Để khắc phục tình trạng này, Báo cáo đánh giá tác động của chính sách phải được xây dựng một cách thực chất, bài bản, khách quan hoặc song song với đánh giá tác động chính sách của cơ quan đề xuất chính sách thì cần một báo cáo độc lập với cơ quan đề xuất chính sách, tương tự như báo cáo RIA (Regulatory Impact Assessment) ở các nước phát triển. Kết quả của RIA cần phải đưa ra một trong hai sự lựa chọn: hoặc là cần phải xây dựng mới hay sửa đổi, bổ sung một đạo luật như đã dự kiến hoặc là lựa chọn một giải pháp khác ít tốn kém hơn, hiệu quả cao hơn. Đó mới đích thực là đánh giá tác động chính sách theo đúng nghĩa của nó.

(3) Việc dự báo tính khả thi của chính sách phải dựa trên cơ sở của sự bảo đảm chắc chắn các nguồn lực cho thực thi chính sách khi luật được ban hành. Tránh tình trạng chính sách nhiều, luật nhiều nhưng không có điều kiện nguồn lực, nhất là nguồn lực về tài chính để thực hiện hoặc thiếu sự đồng bộ trong chính sách nên tính khả thi không cao, luật không đi vào cuộc sống.

Cần chuyển trọng tâm vào giai đoạn lập Đề nghị xây dựng luật (xây dựng đề án chính sách)

Trước khi có Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, quy trình làm luật của chúng ta hầu như ít quan tâm đến vấn đề nghiên cứu chính sách, nói đúng hơn là chúng ta chưa rõ những định hướng chính sách, thậm chí chưa hề có những đánh giá tác động của chính sách đã bắt tay vào làm luật. Vì vậy, câu chuyện làm luật luôn là câu chuyện “vừa chạy vừa xếp hàng” theo cả nghĩa đen lẫn nghĩa bóng. Khi chúng ta vừa phải tổng kết, đánh giá thực tiễn thi hành, vừa phải nghiên cứu định hình chính sách; vừa đồng thời phải đánh giá tác động chính sách cũng đồng thời phải xây dựng dự thảo luật, phải chạy đua theo thời gian cho kịp tiến độ đã định. Một cách làm thiếu tính chuyên nghiệp và cũng thiếu tính bằng chứng như nói trên, dẫn đến nhiều quy định không khả thi, pháp luật không đi vào cuộc sống. Thật may mắn là Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã đưa giai đoạn nghiên cứu, tổng kết thực tiễn, định hướng chính sách, có dự báo, đánh giá tác động của chính sách thành một quy trình riêng, bắt buộc - có thể gọi là quy trình tiền lập pháp. Khi có hồ sơ đề nghị xây dựng luật với những định hướng chính sách được Chính phủ phê duyệt, trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) thông qua thì mới đưa dự án luật vào chương trình, mới tiến hành soạn thảo luật. Như vậy, nghiên cứu, xây dựng luật của chúng ta hiện nay đã thực hiện theo quy trình hai giai đoạn: “đề án hóa chính sách và sau đó là quy phạm hóa chính sách”.

Từ đó, chúng tôi cho rằng, cần đổi mới tư duy làm luật theo hướng, cần phải tập trung sự quan tâm vào việc xây dựng các định hướng chính sách. Theo đó, tất cả các hoạt động như tổng kết, khảo sát thực tiễn, nghiên cứu kinh nghiệm, thu thập thông tin, phân tích và lựa chọn chính sách, đánh giá tác động của chính sách cần phải được làm thật kỹ lưỡng. Đề án chính sách cần phải được xây dựng và thông qua một cách bài bản và nghiêm túc mới đưa dự án luật vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội hằng năm. Và khi đó, việc viết luật (quy phạm hóa chính sách) không còn là vấn đề khó, không còn bị áp lực về mặt thời gian, phải vừa chạy vừa xếp hàng; việc soạn thảo luật không nhất thiết phải giao cho cơ quan đã đề xuất chính sách (thường là cơ quan quản lý nhà nước) mà có thể có một ban soạn thảo độc lập, gồm những chuyên gia xây dựng pháp luật chuyên nghiệp đảm nhiệm, thậm chí có thể thuê một công ty luật soạn thảo, tránh được những tư tưởng cục bộ, lợi ích ngành, lĩnh vực như lâu nay vẫn từng tồn tại.

Tuy vậy, mặc dù Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã quy định nhưng việc hình thành các đề nghị xây dựng luật hiện nay vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu và mong muốn của nhà làm luật. Nhiều đề nghị xây dựng luật được làm một cách hình thức, đối phó, đánh giá tác động hời hợt, một chiều. Nếu chúng ta làm tốt được khâu đề nghị xây dựng luật (đề án hóa chính sách) thì câu chuyện viết luật và trình luật (quy phạm hóa chính sách) sẽ không còn tình trạng “bắc nước chờ gạo” như lâu nay nữa.

Tăng cường tính chuyên nghiệp, tìm kiếm sự đồng thuận trong đề xuất và xây dựng luật

Lâu nay chúng ta làm luật với một quy trình luật định, khá chặt chẽ và tưởng chừng như rất bài bản và chuyên nghiệp nhưng thực ra lại không mấy khoa học. Mỗi dự án luật đều có một ban soạn thảo, gồm đại diện là lãnh đạo các cơ quan liên quan nhưng hầu như ít khi đến họp. Tổ biên tập gồm đại diện là các lãnh đạo cấp cục, vụ của các cơ quan liên quan nhưng cũng hầu như không tham gia biên tập, nhiệm vụ chính của họ là đi họp thay cho các đại diện lãnh đạo, nhiều khi cũng ủy quyền luôn cho các chuyên viên và ít khi thể hiện chính kiến vì không có đủ thẩm quyền. Một tổ chức lỏng lẻo và hoạt động rất hình thức như các ban soạn thảo và tổ biên tập gồm các đại diện đến từ nhiều cơ quan như nói trên đã cho thấy tính thiếu chuyên nghiệp, không khoa học của hoạt động xây dựng pháp luật hiện nay. Trong khi điều quan trọng nhất trong xây dựng dự án luật là cần tìm kiếm sự đồng thuận thì chúng ta chưa tìm ra được cơ chế hữu hiệu để đạt được điều đó. Cùng với tình trạng thờ ơ, thiếu trách nhiệm của không ít cơ quan trong phối hợp xây dựng hay cho ý kiến khi được hỏi đối với dự án luật làm cho cơ chế phối hợp theo luật định cũng trở nên hình thức, ít ý nghĩa và không tìm kiếm được sự đồng thuận cao.

Để tiến đến một sự chuyên nghiệp trong xây dựng pháp luật, chúng tôi nghĩ cần có nhiều giải pháp đồng bộ cả về thể chế, về nguồn lực và về cách thức tổ chức thực hiện, trong đó sự phân công hợp lý trong từng giai đoạn của quy trình làm luật hiện nay chúng tôi cho là vấn đề mấu chốt. Từ đó, chúng tôi đề nghị: (1) Trong giai đoạn nghiên cứu, đề xuất chính sách, tức là giai đoạn lập đề nghị xây dựng luật thì các đơn vị chuyên môn của Bộ quản lý nhà nước là người chủ trì chính, đơn vị pháp chế là người phối hợp; (2) Sau khi đề nghị xây dựng luật đã được phê duyệt thì giai đoạn soạn thảo luật cần phải được giao cho đơn vị pháp chế chủ trì, các đơn vị chuyên môn là người phối hợp. Bởi ưu thế trong xây dựng văn bản, thiết kế các điều luật chắc chắn thuộc về những người chuyên làm công tác pháp chế, pháp luật; (3) Một vấn đề hết sức quan trọng trong xây dựng pháp luật như đã đề cập ở trên là phải tìm kiếm sự đồng thuận. Một sự đồng thuận “bằng mọi giá”. Trong xây dựng pháp luật không thể không có những ý kiến trái chiều, những mâu thuẫn về quan điểm, về lợi ích, nhưng cần xây dựng một nguyên tắc là: không có mâu thuẫn nào lại không thể được giải quyết. Và khi mâu thuẫn xuất hiện thì các bên phải cùng nhau thảo luận, tranh luận, thậm chí là đấu tranh gay gắt nhưng với một tinh thần trách nhiệm, khách quan và công tâm, vì lợi ích quốc gia, dân tộc để tìm kiếm sự đồng thuận - đó là yêu cầu bắt buộc, không thể từ chối hoặc thoái thác. Chúng ta không cần một ban soạn thảo, một tổ biên tập gồm các thành viên đến từ đủ các cơ quan khác nhau nhưng làm việc rất hình thức và chẳng ai chịu trách nhiệm như hiện nay. Điều chúng ta cần là một cơ chế tham vấn và tìm kiếm sự đồng thuận một cách trách nhiệm. Tham vấn ý kiến và tiếp thu ý kiến, tìm kiếm sự đồng thuận trong quá trình soạn thảo luật cần trở thành một quy trình bắt buộc của cơ quan chủ trì soạn thảo đối với các cơ quan có liên quan.

Ở nhiều nước phát triển như CHLB Đức, Nhật… họ không thành lập các ban bệ gồm đại diện của đủ các Bộ, ngành để soạn thảo luật như chúng ta mà giao nhiệm vụ soạn thảo cho một cơ quan chịu trách nhiệm toàn diện; cơ quan này phải có trách nhiệm tham vấn để trao đổi và tìm kiếm sự đồng thuận của những cơ quan có liên quan đến chính sách được đề xuất; nếu như cơ quan được giao soạn thảo luật là một Bộ trong Chính phủ thì trong quá trình soạn thảo phải tham vấn các cơ quan liên quan khác để tìm kiếm sự đồng thuận; và nếu không tìm kiếm được sự đồng thuận thì tốt nhất là không nên trình dự án luật lên Nội các, vì gần như luật bất thành văn là Văn phòng Nội các sẽ trả lại. Đúng hơn là Văn phòng Nội các sẽ khuyên không nên trình luật ra Nội các để xem xét. Vì vậy, ở các nước này trên thực tế cũng không có Bộ nào trình dự án luật ra Nội các để xem xét nếu chưa tìm kiếm được sự đồng thuận đối với dự thảo luật.

Làm luật không nên quá xúc động

Phương thức thông qua một dự án luật của Quốc hội theo nguyên tắc đa số. Thực tiễn cũng cho thấy, một đạo luật vừa được thông qua đã có những đại biểu (dù là thiểu số) không ủng hộ nó. Cũng như vậy, trong xã hội cũng còn có những người không đồng tình với nó. Quả đúng như vậy, một đạo luật vừa được bấm nút thông qua đã mang trong nó một sự không hoàn hảo. Vì luật chỉ ghi nhận được những giá trị phổ quát nhất, đem lại những giá trị xã hội chung nhất mà không thể xử lý hết được các tình huống hay những trường hợp cụ thể của thực tiễn vốn muôn hình, muôn vẻ và luôn vận động, phát triển không ngừng. Cũng tức là đạo luật đó không thể thỏa mãn được lợi ích của tất cả mọi người. Vậy thì tại sao trong tổ chức thi hành luật nhiều khi chúng ta lại hay bị “giật mình”, quá xúc động với những ý kiến trái chiều về luật mà vội vàng sửa đổi, bổ sung! Từ đó dẫn đến một thực trạng là các đạo luật của chúng ta thường có tuổi đời thấp, mới được ban hành năm, bảy năm, thậm chí vài ba năm, một năm đã lại sửa đổi, bổ sung. Cần phải bình tĩnh lắng nghe và kiên định về chính sách đã lựa chọn. Chúng ta vẫn tự hỏi tại sao luật ở các nước phát triển có tuổi đời mấy chục năm, thậm chí cả trăm năm? Đành rằng trình độ làm luật của họ giỏi hơn chúng ta nhưng cũng có lý do là chúng ta hay bị “giật mình” vì chưa nhìn thấu được bản chất của vấn đề - đó là tính giá trị phổ quát nhưng không hoàn hảo của luật.

Tất nhiên, trách nhiệm của Nhà nước, của những nhà làm luật là phải biết lắng nghe những phản ứng trái chiều, những ý kiến đóng góp của người dân, nhất là những đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của luật về những bất cập, hạn chế của pháp luật. Nhà nước có trách nhiệm phải nghiên cứu, phải có giải pháp khắc phục trong tổ chức thi hành hoặc cần phải sửa đổi, bổ sung luật nhưng đừng quá xúc động, vội vàng thay đổi, tạo nên sự giật cục trong điều hành và sự mất ổn định của chính sách, pháp luật - điều mà các nhà đầu tư, các doanh nghiệp vẫn thường phàn nàn. Cần phải bình tĩnh và bản lĩnh để lắng nghe và lựa chọn giải pháp phù hợp. Chúng tôi nói điều này xuất phát từ kinh nghiệm 30 năm tham gia xây dựng pháp luật, ý kiến về những quy định chưa hợp lý của một đạo luật mới ban hành nhiều khi lại chính là những vấn đề đã được trao đi đổi lại rất nhiều trong quá trình soạn thảo luật, đã được nghiên cứu, phân tích và lựa chọn. Điều này thì chỉ có những người trong cuộc mới biết được. Vậy nên chúng ta phải hết sức bình tĩnh, cần phân tích và lựa chọn chính sách một cách hợp lý khi quyết định sửa đổi, bổ sung hay làm mới một đạo luật nào đó, nhất là những đạo luật có tuổi đời còn quá trẻ.

Làm luật cũng không nên quá nóng vội

Quá xúc động dẫn đến nóng vội trong sửa đổi, bổ sung luật như đề cập ở trên là một khía cạnh. Ở một góc nhìn khác, chúng ta thường hay nôn nóng trong xây dựng và ban hành luật. Chúng ta thường tạo ra sức ép về thời gian trong xây dựng và ban hành luật, vì chúng ta luôn ấn định thời gian phải trình, phải ban hành cho nó trong khi chúng ta chưa nghiên cứu và lựa chọn chính sách một cách kỹ lưỡng (đặc biệt là trước khi có Luật Ban hành VBQPPL năm 2015). Nguyên do của vấn đề này liên quan đến các quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm (thậm chí trước đây còn có cả chương trình 5 năm). Một dự án luật đã được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội thì “đến hẹn là phải lên”, phải được soạn thảo xong và đệ trình để xem xét, cho ý kiến hoặc ban hành. Và nếu cơ quan trình luật xin hoãn hoặc xin rút thì sẽ bị phê bình. Vấn đề là, trên thực tế việc xin hoãn và xin rút lại xảy ra thường xuyên và có ý kiến cho là không có “thuốc chữa”.

Vâng! Làm luật chứ không phải như trong chỉ đạo hành chính hay đánh trận. Một dự án luật được thông qua có tác động chính trị, kinh tế cũng như xã hội to lớn và lâu dài. Vì vậy, luật cần phải được xây dựng một cách bài bản, chắc chắn và không được phép nóng vội. Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm không nên quan niệm quá nặng nề như những chỉ tiêu pháp lệnh mà chỉ nên là một kế hoạch để chúng ta phấn đấu thực hiện. Một dự án luật trong chương trình nhưng nếu chưa được chuẩn bị tốt, chất lượng chưa bảo đảm thì tốt nhất là chưa nên trình và nếu có tình trạng xin lùi, xin rút vì dự án chưa bảo đảm chất lượng thì cũng không nên coi đó là vấn đề đáng để bức xúc, hãy cứ bình tĩnh để lại cho đến khi nào bảo đảm chất lượng thì thông qua. Chúng tôi sẽ còn tiếp tục bàn đến vấn đề này trong phần đổi mới Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm dưới đây.

Cần đổi mới quy trình làm luật

Có thể nói quy trình làm luật hiện nay rất có vấn đề. Bắt đầu từ Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, việc đổi mới quy trình xây dựng pháp luật có những thay đổi rất không hợp lý, không dựa trên cơ sở khoa học mà mang nặng dấu ấn chủ quan, áp đặt của một số người có quan điểm và có ảnh hưởng nhất định đến việc xây dựng và ban hành Luật BHVB QPPL năm 2008 và sau đó được Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 kế thừa.

Có nhiều điều bất hợp lý trong quy trình xây dựng pháp luật hiện hành, trong phạm vi bài viết này chúng tôi chỉ xin đề cập đến hai điểm chốt quan trọng nhất và cũng là hai vấn đề bất hợp lý nhất của quy trình làm luật theo Luật Ban hành văn bản QPPL hiện hành:

Thứ nhất, quy trình cắt khúc trong quá trình soạn thảo và trình luật. Đó là quy trình mà cơ quan soạn thảo và trình luật có trách nhiệm soạn thảo và trình dự án luật ra Quốc hội cho ý kiến lần thứ nhất tại một kỳ họp, sau đó thì UBTVQH sẽ là cơ quan chủ trì tiếp thu, chỉnh lý và báo cáo Quốc hội tại kỳ họp thứ hai để xem xét, thông qua.

Chúng tôi cho rằng, sự bất hợp lý về quy trình như nói trên là ở chỗ, cơ quan chủ trì soạn thảo và trình luật sau khi đệ trình Quốc hội cho ý kiến lần đầu thì gần như không còn tiếng nói có trọng lượng nữa trong quá trình tiếp thu, chỉnh lý và trình lại Quốc hội dự án luật mà chính họ là người thai ngén nó. Họ bị mất vai trò và không còn tiếng nói mạnh mẽ để bảo vệ quan điểm cũng như các định hướng chính sách đã được lựa chọn và cân nhắc, không thể bảo vệ và chịu trách nhiệm đến cùng về đứa con tinh thần của mình.

Điều chúng tôi đề cập là cần xác định đúng vai trò, trách nhiệm của các cơ quan trong chủ trì soạn thảo, trình dự án luật và tiếp thu, chỉnh lý, trình lại dự án luật. Còn đương nhiên quyền lập pháp là quyền của Quốc hội. Bất cứ một cơ quan nào trình dự án luật thì việc quyết định có thông qua hay không là quyền của Quốc hội. Nhưng các cơ quan trình dự án luật phải được quyền chủ trì và bảo vệ quan điểm của mình trong toàn bộ quá trình soạn thảo và trình thông qua dự án luật. Cơ quan thẩm tra, dù đó là các ủy ban của Quốc hội hay UBTVQH thì hãy làm đúng chức năng của cơ quan thẩm tra, giúp Quốc hội xem xét, thậm chí có thể đề nghị Quốc hội không thông qua một dự án luật là điều hoàn toàn có thể xảy ra nhưng không nên làm thay và tước đi quyền của cơ quan trình luật. Thực tiễn những năm qua chúng ta cũng đã phải trả giá cho sự bất hợp lý của quy trình mà chúng tôi tạm gọi là cắt khúc như nói trên. Và bài học về những sai sót của Bộ luật Hình sự năm 2015 dù có hy hữu cũng chính là bắt nguồn từ quy trình cắt khúc này.

Thứ hai, hệ quả của quy trình cắt khúc nói trên là một dự án luật phải được trình tại hai kỳ họp Quốc hội. Mặc dù Điều 73 Luật Ban hành văn bản QPPL quy định rõ là Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật, dự thảo nghị quyết tại một hoặc hai kỳ họp Quốc hội; trường hợp dự án luật lớn, nhiều điều, khoản có tính chất phức tạp thì Quốc hội có thể xem xét, thông qua tại ba kỳ họp. Tuy nhiên, trên thực tế, ngay từ khi ban hành Nghị quyết của Quốc hội về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm thì hầu hết các dự án luật đều ấn định trước việc trình Quốc hội cho ý kiến và thông qua tại hai kỳ họp. Tại sao hầu hết các dự án luật đều phải trình Quốc hội tại hai kỳ họp và đều được xác định trước như vậy? Nếu một dự án luật được chuẩn bị tốt, bảo đảm chất lượng để thông qua lại không thể thông qua? Vì nếu nó được thông qua thì sẽ đỡ tốn kém tiền bạc hơn và cũng đáp ứng yêu cầu đòi hỏi của cuộc sống được sớm hơn. Chúng ta không nên áp đặt một cách chủ quan và thiếu thực tế như vậy và cũng có thể nói là không đúng với quy định của Điều 73 nói trên. Vì Điều 74 Luật Ban hành văn bản QPPL quy định: Trong trường hợp dự thảo chưa được thông qua hoặc mới được thông qua một phần thì Quốc hội xem xét, quyết định việc trình lại hoặc xem xét, thông qua tại kỳ họp tiếp theo. Như vậy, một dự án luật có thể được xem xét, thông qua ngay trong một kỳ họp của Quốc hội hay hai kỳ, thậm chí ba kỳ là quyền của Quốc hội, tùy theo chất lượng dự án luật và yêu cầu đòi hỏi của thực tiễn, không chủ quan nóng vội nhưng cũng không nên chủ quan áp đặt. Tất cả là ở chất lượng dự án luật và yêu cầu đỏi hỏi của thực tiễn, và hãy để điều đó cho Quốc hội xem sét và định đoạt khi dự án luật được trình.

Cần đổi mới việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm của Quốc hội

Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm. Tuy nhiên, sự cần thiết và tính khả thi của Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm vẫn là một vấn đề cần bàn. Vì thực tiễn cho thấy, chương trình hàng năm chưa bảo đảm yếu tố khả thi, tình trạng điều chỉnh bổ sung, rút, hoãn vẫn còn diễn ra và gần như là điều không thể tránh khỏi. Vấn đề là tình trạng này đã diễn ra từ rất nhiều năm, qua nhiều nhiệm kỳ Quốc hội và đến nay vẫn tiếp tục tiếp diễn. Vậy nguyên nhân của tình trạng nói trên là gì?

Thứ nhất, về khách quan, nguyên nhân chính là do sự thay đổi nhanh chóng của đời sống kinh tế - xã hội, trong khi khả năng phân tích, dự báo của chúng ta còn thấp, chưa sát, chưa theo kịp sự biến đổi hằng ngày của các quan hệ xã hội, các lĩnh vực của đời sống; mặt khác, nguồn lực, nhất là nguồn lực tài chính cho xây dựng pháp luật còn rất hạn chế, nên việc thực hiện các quy trình, thủ tục, đặc biệt là nghiên cứu, khảo sát thực tiễn, lấy ý kiến, đánh giá tác động của chính sách gặp nhiều khó khăn, làm kéo dài thời gian soạn thảo.

Thứ hai, về mặt chủ quan, việc dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm vẫn mang nặng yếu tố chủ quan, chưa sát với thực tiễn, tính dự báo thấp, chưa theo kịp những thay đổi của đời sống kinh tế - xã hội; kỷ luật, kỷ cương hành chính trong xây dựng, trình các dự án, dự thảo văn bản QPPL còn lỏng lẻo, cơ quan soạn thảo, thẩm định cũng như thẩm tra nhiều trường hợp chưa tuân thủ nghiêm các quy trình, thời hạn theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL. Mặt khác, việc ấn định thời hạn soạn thảo và trình các dự án luật, pháp lệnh một cách chủ quan như hiện nay, vô hình trung đã tạo nên áp lực lớn cho cơ quan soạn thảo, trình luật vì phải chạy theo tiến độ, thậm chí “vừa chạy vừa xếp hàng”, và nhiều khi các dự án chưa được chuẩn bị kỹ lưỡng, chất lượng chưa bảo đảm cũng phải trình cho đúng chương trình, kế hoạch, vì nếu không sẽ bị phê bình, nhắc nhở. Cơ quan thẩm tra cũng chưa kiên quyết trong thực hiện các quy định của Luật, mặc dù Luật Ban hành văn bản QPPL đã quy định rất rõ là cơ quan thẩm tra không tiến hành thẩm tra dự án, dự thảo khi chưa đủ các tài liệu trong hồ sơ hoặc hồ sơ gửi không đúng thời hạn theo quy định. Đây là một thực tế và cũng qua đó cho chúng ta thấy rõ hơn tính hai mặt của Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm. Vô hình trung nó đã tạo cho các cơ quan từ soạn thảo đến thẩm định, thẩm tra một áp lực theo kiểu “đến hẹn là phải lên”!

Ngoài ra, việc ấn định các dự án luật phải trình Quốc hội ở hai kỳ họp như nói trên trong Chương trình hàng năm đã gây mâu thuẫn ngay với các quy định tại các Điều từ 73 đến 79 Mục 5 Chương III Luật Ban hành văn bản QPPL và vi phạm quyền quyết định luật của Quốc hội. Nghiên cứu các Điều từ 73 đến 79 cho thấy, việc xem xét và quyết định thông qua dự án luật tại một kỳ họp hay hai, thậm chí ba kỳ họp là thẩm quyền của Quốc hội. Khi dự án luật được trình Quốc hội xem xét, nếu nhận thấy dự án luật đã được chuẩn bị có chất lượng, đáp ứng đòi hỏi của thực tiễn thì Quốc hội quyết định thông qua, nếu chưa bảo đảm yêu cầu thì Quốc hội chưa thông qua hoặc chỉ thông qua một phần là quyền của Quốc hội. Mâu thuẫn này cần phải được giải quyết. Việc giải quyết vấn đề này không chỉ đơn thuần là việc giải quyết một mâu thuẫn của Luật Ban hành văn bản QPPL hiện hành mà còn có ý nghĩa lớn hơn là: Phải bảo đảm và tôn trọng tuyệt đối quyền lập pháp tối cao của Quốc hội.

Từ tình trạng thiếu khả thi của Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm như nói trên, chúng tôi kiến nghị bỏ việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm, thay vào đó là lập Dự kiến chương trình kỳ họp Quốc hội. Theo đó, việc lập các đề nghị xây dựng luật vẫn sẽ được thực hiện nhưng quy trình xem xét, thông qua các đề nghị xây dựng luật chỉ nên dừng lại ở khâu Chính phủ, các cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội thông qua đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của mình theo quy định tại các Điều 41, 44 và 45 Luật Ban hành văn bản QPPL. UBTVQH cũng không lập dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm. Quy trình lập Dự kiến chương trình kỳ họp Quốc hội được thực hiện như sau:

- Chính phủ, các cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội căn cứ vào thực tiễn tình hình soạn thảo, chuẩn bị các dự án luật, quyết định gửi Ủy ban Pháp luật của Quốc hội các hồ sơ dự án luật đã hoàn chỉnh về hồ sơ, quy trình, thủ tục cũng như nội dung (chưa cần trình các cơ quan, ủy ban chuyên môn khác). Ủy ban Pháp luật tiến hành thẩm tra sơ bộ về hồ sơ và quy trình, thủ tục soạn thảo dự án luật theo quy định (chưa thẩm tra về mặt nội dung), trình UBTVQH xem xét, cho ý kiến.

- Trên cơ sở hồ sơ dự án luật và báo cáo thẩm tra sơ bộ của Ủy ban Pháp luật, UBTVQH sẽ xem xét, nếu dự án luật đủ điều kiện trình Quốc hội thì UBTVQH sẽ tổng hợp và lập Dự kiến chương trình kỳ họp Quốc hội, bao gồm các dự án luật cùng các nội dung khác. Nếu dự án luật chưa đáp ứng được yêu cầu về quy trình, thủ tục, hồ sơ theo quy định thì UBTVQH trả lại cơ quan trình luật. Dự kiến chương trình Quốc hội kỳ sau sẽ được UBTVQH lập và trình Quốc hội xem xét tại kỳ họp trước. Căn cứ vào đề nghị của UBTVQH, cuối mỗi kỳ họp, Quốc hội sẽ xem xét và thông qua Dự kiến chương trình kỳ họp tiếp theo, trong đó có các dự án luật đã được Chính phủ cũng như các cơ quan, tổ chức, các đại biểu Quốc hội hoàn thiện, trình UBTVQH.

- Sau khi Dự kiến chương trình kỳ họp Quốc hội đã được thông qua tại kỳ họp Quốc hội, các cơ quan, Ủy ban của Quốc hội mới bắt tay vào thẩm tra chính thức, toàn diện các dự án luật. Và như vậy các cơ quan, Ủy ban của Quốc hội cũng như UBTVQH có thời gian khoảng 5 tháng giữa hai kỳ họp để xem xét, thẩm tra kỹ lưỡng các dự án này. Trước ngày khai mạc kỳ họp Quốc hội một tháng, căn cứ vào kết quả thẩm tra, UBTVQH sẽ xem xét dự án nào có đủ điều kiện về thủ tục, hồ sơ cũng như chất lượng nội dung, đáp ứng yêu cầu thực tiễn thì đưa vào Chương trình nghị sự chính thức của Quốc hội, nếu chưa đủ điều kiện thì kiên quyết loại bỏ, hoặc có thể bổ sung những dự án cần thiết khác, nếu đáp ứng đủ điều kiện quy định; đồng thời gửi tài liệu, hồ sơ các dự án luật đến các đoàn đại biểu Quốc hội để chuẩn bị cho kỳ họp. Tại kỳ họp, khi xem xét, cho ý kiến về các dự án luật, Quốc hội sẽ căn cứ vào chất lượng dự án, yêu cầu, đòi hỏi của thực tiễn để quyết định việc thông qua hay chưa thông qua dự án luật. Quốc hội cũng như UBTVQH không xác định trước là dự án đó phải được trình hai kỳ Quốc hội theo chương trình như hiện hành.

Nếu bỏ Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm, thay vào đó là lập Dự kiến chương trình kỳ họp Quốc hội như quy trình nói trên sẽ chấm dứt được tình trạng xin điều chỉnh rút hoặc hoãn trình dự án (có thể có bổ sung theo yêu cầu của thực tiễn - điều này là không thể tránh khỏi); các cơ quan của Quốc hội cũng có đủ thời gian thẩm tra kỹ lưỡng các dự án luật, chấm dứt được tình trạng “bắc nước chờ gạo” tồn tại lâu nay, vì không còn “đất” tồn tại cho tình trạng gửi hồ sơ dự án muộn so với thời gian quy định. Đồng thời cũng tiết kiệm được nhiều thời gian, công sức và tiền bạc trong quy trình soạn thảo các dự án luật. Từ đó sẽ tăng cường được tính nghiêm túc, kỷ luật, kỷ cương trong xây dựng pháp luật, bảo đảm tính khả thi của Dự kiến chương trình kỳ họp Quốc hội. Điều quan trọng hơn cả là khắc phục được mâu thuẫn trong Luật Ban hành văn bản QPPL hiện hành và bảo đảm tôn trọng tuyệt đối quyền lập pháp (quyền quyết định luật) của Quốc hội.

Chú trọng đổi mới công tác tổ chức thi hành pháp luật, nâng cao hiệu lực, hiệu quả điều chỉnh của pháp luật

Tổng kết thực tiễn tổ chức thực hiện Nghị quyết 48 của Bộ Chính trị về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật cho thấy, mảng tổ chức thi hành pháp luật vẫn là khâu yếu, hiệu lực, hiệu quả điều chỉnh pháp luật chưa cao. Nguyên nhân là khâu tổ chức thực hiện pháp luật còn bị coi nhẹ, chưa có những giải pháp thực sự đột phá trong tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật; nguồn lực, nhất là nguồn lực tài chính cho tổ chức thực hiện pháp luật chưa đáp ứng yêu cầu của công tác này. Thực tế đã cho thấy, dù chúng ta có một hệ thống pháp luật tốt nhưng nguồn lực, công cụ và biện pháp thực thi kém, ý thức pháp luật của người dân thấp thì hệ thống pháp luật đó cũng chỉ nằm trên giấy mà không đi vào cuộc sống và phát huy tác dụng được. Từ đó, tư duy lập pháp về xây dựng pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật cần phải thay đổi, cụ thể là: Cần đầu tư nguồn lực tài chính thỏa đáng cho xây dựng pháp luật cũng như tổ chức thực hiện pháp luật, coi đây là một nguồn lực đầu tư công trung hạn và hằng năm của Nhà nước; cần đổi mới cơ bản các phương thức tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật, phương thức tiếp cận pháp luật của mọi chủ thể trong xã hội; chuẩn hóa các chế tài pháp lý đủ mạnh, có tính răn đe và phòng ngừa cao; xử lý vi phạm pháp luật nghiêm minh, nhất quán, từ đó nâng cao hiệu lực, hiệu quả của điều chỉnh pháp luật.

Xây dựng một Quốc hội hướng đến chuyên nghiệp, cải cách thiết chế UBTVQH

Giai đoạn trước mắt cần đổi mới tổ chức và hoạt động theo hướng tiệm cận đến một Quốc hội chuyên nghiệp. Theo đó, một số đề xuất chủ yếu là: (1) Phấn đấu nâng dần tỷ lệ đại biểu Quốc hội chuyên trách từ 40% hiện nay lên khoảng 60% vào năm 2031 (Quốc hội khóa XVII) và có thể là 80% vào năm 2046 (Quốc hội khóa XX); (2) Cải cách phương thức hoạt động của Quốc hội, không phải mỗi năm hai kỳ như hiện nay mà là thường xuyên hơn, trước mắt là mỗi quý một kỳ. Tùy thuộc vào khối lượng công việc nhưng mỗi kỳ có thể là 15 đến 20 ngày (tương lai có thể họp thường xuyên hơn); (3) Các đại biểu Quốc hội cũng như các cơ quan, ủy ban của Quốc hội cần tăng cường đưa ra các sáng kiến luật cũng như tự soạn thảo, trình các dự án luật; (4) Không nên quan niệm rằng một dự án luật phải có phạm vi và đối tượng điều chỉnh rộng, bao quát cả một lĩnh vực lớn như hiện nay mà có thể có những dự luật nhỏ, điều chỉnh một lĩnh vực hẹp hoặc một vấn đề rất cụ thể, rõ ràng và có tính cấp bách; (5) Tăng cường năng lực, điều kiện làm việc đi đôi với tăng thẩm quyền quyết định và tự chịu trách nhiệm cho các cơ quan và ủy ban chuyên môn của Quốc hội trong thẩm tra các đề án. Ý kiến của Ủy ban chuyên môn về thẩm tra dự án luật (chứ không phải UBTVQH) phải là ý kiến tham mưu quyết định đối với Quốc hội về dự án luật; (6) Cải cách thiết chế UBTVQH theo hướng hạn chế bớt thẩm quyền của UBTVQH tương ứng với kết quả đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội như nói trên. Ví dụ: hạn chế đến mức thấp nhất việc ban hành pháp lệnh (trừ trường hợp khẩn cấp), tiến tới bỏ thẩm quyền ban hành pháp lệnh khi sửa Hiến pháp năm 2013; rà soát, bỏ bớt các thẩm quyền của UBTVQH mà lẽ ra thuộc thẩm quyền của Quốc hội (hiện đang ủy quyền cho UBTVQH). UBTVQH tập trung vào các hoạt động có tính thủ tục, hành chính giữa các kỳ họp Quốc hội.

PGS. TS Đinh Dũng Sỹ, Chuyên gia pháp luật

Nhà báo Hoàng Thị Thư