Thẩm quyền cấp chủ trương đầu tư cho hãng hàng không theo Luật Đầu tư 2025

Thẩm quyền theo pháp luật hiện hành

Xác định đúng cơ quan có thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư đối với dự án thành lập hãng hàng không tại Việt Nam là câu hỏi quan trọng của nhà đầu tư bởi việc nộp hồ sơ không đúng thẩm quyền sẽ dễ dẫn đến hệ quả pháp lý nghiêm trọng.

Theo Điều 25 Luật Đầu tư 2025, hiện có ba chủ thể có thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư: Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Mỗi chủ thể có phạm vi thẩm quyền được xác định bởi tính chất, quy mô và lĩnh vực của dự án theo Điều 24 Luật này. Vậy dự án kinh doanh vận chuyển hành khách hàng không thuộc nhóm thẩm quyền nào?

Sự thay đổi thẩm quyền mang tính bước ngoặt

Trước đây, theo Luật Đầu tư 2020, dự án kinh doanh vận chuyển hàng không thuộc nhóm dự án nhạy cảm, phải xin chủ trương đầu tư từ Thủ tướng Chính phủ. Điều này phù hợp với quan điểm quản lý nhà nước tập trung đối với lĩnh vực có tác động lớn đến an ninh hàng không, hạ tầng vùng trời và nền kinh tế quốc gia. Tiền lệ thực tiễn cũng phản ánh rõ điều này: Sun PhuQuoc Airways là hãng hàng không được Thủ tướng Chính phủ Phạm Minh Chính khi đó phê duyệt chủ trương đầu tư, với tổng vốn đầu tư 2.500 tỷ đồng và quy mô đội bay dự kiến đến năm 2030 là 31 tàu bay.

Đến Luật Đầu tư 2025, thay vì thuộc thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư của Thủ tướng Chính phủ, dự án đầu tư mới kinh doanh vận chuyển hành khách bằng đường hàng không đã được chuyển giao cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư, theo khoản 8 Điều 6 Luật số 90/2025/QH15. Đây là sự phân cấp triệt để, đánh dấu lần đầu tiên trong lịch sử pháp luật đầu tư Việt Nam, thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư cho hãng hàng không mới không còn nằm ở cấp trung ương.

Điều 25 Luật Đầu tư 2025 đã phân cấp toàn bộ dự án thuộc thẩm quyền của Quốc hội cho Thủ tướng Chính phủ và đẩy mạnh phân cấp từ Thủ tướng xuống Chủ tịch UBND cấp tỉnh, nhằm cải cách thủ tục hành chính và đẩy nhanh quá trình chấp thuận chủ trương đầu tư.

Về mặt lý luận, sự phân cấp này dựa trên nguyên tắc phân biệt rõ hai tầng quản lý nhà nước trong ngành hàng không:

Ở tầng thứ nhất: Quản lý đầu tư (Luật Đầu tư): Xác định ai có quyền đầu tư, với quy mô nào, tại địa điểm nào. Đây là bài toán về chính sách thu hút vốn và phát triển kinh tế địa phương, phù hợp với thẩm quyền của UBND tỉnh theo tinh thần phân cấp.

Ở tầng thứ hai: Quản lý hoạt động hàng không (Luật Hàng không dân dụng) xác định ai đủ điều kiện khai thác tàu bay, đảm bảo an toàn bay, an ninh hàng không. Điều này thuộc thẩm quyền chuyên ngành của Cục Hàng không Việt Nam (CAAV) và Bộ Xây dựng theo Luật Hàng không dân dụng Việt Nam 2025 (có hiệu lực từ 01/7/2026), trong đó Cục Hàng không Việt Nam là cơ quan thuộc Bộ Xây dựng thực hiện cấp, phê chuẩn chứng chỉ, giấy phép liên quan đến hoạt động hàng không dân dụng.

Việc phân cấp thẩm quyền chủ trương đầu tư cho UBND tỉnh không ảnh hưởng đến tầng thứ hai bởi cơ chế cấp phép khai thác hàng không vẫn do cơ quan trung ương kiểm soát chặt chẽ theo tiêu chuẩn ICAO và pháp luật chuyên ngành.

Giới hạn pháp lý của thẩm quyền cấp tỉnh

Sự phân cấp này cần được hiểu đúng trong giới hạn pháp lý của nó. Chấp thuận chủ trương đầu tư là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấp thuận về mục tiêu, địa điểm, quy mô, tiến độ, thời hạn thực hiện dự án; nhà đầu tư hoặc hình thức lựa chọn nhà đầu tư và cơ chế, chính sách đặc biệt (nếu có) để thực hiện dự án đầu tư.

Như vậy, quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư của UBND tỉnh chỉ có giá trị xác nhận tính hợp lệ của dự án đầu tư mà không có giá trị pháp lý thay thế cho bất kỳ “giấy phép” hàng không nào. Cụ thể, văn bản của UBND tỉnh không thể thay thế giấy phép kinh doanh vận chuyển hàng không (ATL) do Bộ Xây dựng cấp hoặc Giấy chứng nhận người khai thác tàu bay (AOC) do Cục Hàng không Việt Nam cấp, hoặc các chứng chỉ an toàn kỹ thuật, nhân sự khai thác theo chuẩn ICAO...

Các vấn đề pháp lý còn bỏ ngỏ

Sau phân cấp đặt ra câu hỏi về tính đồng bộ giữa quy định chuyển giao và thực tiễn phê duyệt. Sự phân cấp từ Thủ tướng xuống UBND tỉnh đặt ra vấn đề về năng lực thẩm định tại cấp địa phương. UBND tỉnh thẩm định hồ sơ đầu tư hãng hàng không dựa trên căn cứ kỹ thuật và tài chính nào, trong khi đây là lĩnh vực chuyên sâu? Nghị định hướng dẫn Luật Đầu tư 2025 cần làm rõ tiêu chí thẩm định tối thiểu cho loại dự án này.

Vấn đề thứ hai, xác định “dự án đầu tư mới”: Luật dùng cụm từ “dự án đầu tư mới kinh doanh vận chuyển hành khách bằng đường hàng không”. Vậy dự án mở rộng đội bay, tăng vốn, hoặc thay đổi phạm vi khai thác của hãng đang hoạt động có thuộc diện chấp thuận chủ trương đầu tư cấp tỉnh hay không? Đây là vùng xám pháp lý cần văn bản hướng dẫn cụ thể.

Vấn đề thứ ba: Quan hệ giữa chủ trương đầu tư cấp tỉnh và quy hoạch phát triển hàng không quốc gia. Việc cấp Giấy phép kinh doanh vận chuyển hàng không phải phù hợp với quy hoạch phát triển hãng hàng không. Nếu UBND tỉnh chấp thuận chủ trương nhưng CAAV sau đó từ chối ATL vì lý do quy hoạch, nhà đầu tư phải xử lý hệ quả pháp lý như thế nào? Đây là rủi ro pháp lý thực tế cần được dự liệu trong văn bản hướng dẫn.

Theo pháp luật đầu tư hiện hành, Chủ tịch UBND cấp tỉnh là cơ quan có thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư đối với dự án đầu tư mới kinh doanh vận chuyển hành khách bằng đường hàng không, một sự thay đổi căn bản so với giai đoạn trước khi thẩm quyền này thuộc về Thủ tướng Chính phủ.

Luật mới đã đẩy mạnh phân cấp thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư từ Quốc hội cho Thủ tướng Chính phủ và từ Thủ tướng Chính phủ cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh nhằm cải cách thủ tục hành chính, đẩy nhanh quá trình chấp thuận chủ trương đầu tư. Đây là xu hướng phân cấp có chủ đích, nhưng đặt ra yêu cầu cao hơn về chất lượng thẩm định tại địa phương và sự phối hợp chặt chẽ giữa UBND tỉnh với CAAV và Bộ Xây dựng để đảm bảo tính nhất quán giữa chính sách đầu tư và quản lý chuyên ngành hàng không.