Sửa đổi Hiến pháp trước hết phải làm gì?

Câu hỏi này tuy nhỏ nhưng mà rất lớn, không những thế mà nó còn là gốc của vấn đề sửa đổi Hiến pháp mà chúng ta đang đặt ra. Đó là việc chúng ta phải phân biệt được sự khác nhau giữa quyền lập hiến và quyền lập pháp. 

Rõ ràng là giữa quyền lập hiến và quyền lập pháp có sự khác nhau. Quyền lập hiến là quyền lập quyền nó phải khác với quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, tức là nó phải khác với những quyền, mà chúng ta vẫn thường gọi là tam quyền, những quyền mà quyền lập hiến đã thành lập ra. Quyền lập hiến như là cái quyền gốc, nó khác với các cành quyền là con nó và do nó sinh ra.

Hiến pháp năm 1946 không quy định như vậy. Giữa quyền lập hiến và quyền lập pháp của những hiến pháp này có sự khác nhau. Quyền lập pháp được Hiến pháp năm 1946 quy định cho Nghị viện nhân dân ở Điều 23:

“Nghị viện nhân dân giải quyết mọi vấn đề chung cho toàn quốc, đặt ra pháp luật, biểu quyết ngân sách, chuẩn y các hiệp ước mà Chính phủ ký với nước ngoài.” 

Chính Quốc hội thông qua Hiến pháp  được gọi là Quốc hội lập hiến có nhiệm vụ làm Hiến pháp, chỉ làm nhiệm vụ lập pháp trong trường hợp cấp bách trong khỏang thời gian làm hiến pháp.  Nhưng trong điều kiện đặc biệt của chiến tranh đang lan rộng nên: “Việc bầu Nghị viện nhân dân theo quy định của Hiến pháp chưa thể tổ chức được. Quốc hội chưa hết nhiệm vụ mà cần phải tiếp tục hoạt động cho đến khi bầu ra Nghị viện nhân dân.”

Như vậy trong điều kiện khó khăn của chiến tranh chúng ta đã lấy Quốc hội lập hiến thay cho Quốc hội lập pháp. Quyền lập hiến  bao gồm sang quyền lập hiến và cách thức sửa đổi Hiến pháp được Hiến pháp 1946 quy định thành một chương riêng được gọi là Chương VII Sửa đổi Hiến pháp. Điều 70 quy định:

“Sửa đổi Hiến pháp phải theo cách thức sau đây:

A, Do hai phần ba tổng số nghị viên yêu cầu

B, Nghị viện bầu ra một ủy ban dự thảo những điều thay đổi,

Những điều thay đổi đã được nghị viện ưng chuẩn thì phải đưa ra toàn dân phúc quyết.”

Việc quy định Quốc hội có quyền lập hiến chỉ có từ Hiến pháp sau này 1959.  Điều 50 của Hiến pháp 1959 đơn giản chỉ quy định:

Quốc hội có những quyền hạn sau đây:

Làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp

Làm pháp luật

….

Hiến pháp 1980 và Hiến pháp 1992 không như Hiến pháp 1959, khẳng định rõ Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền Lập hiến và lập pháp. Chúng ta đã nhập quyền lập hiến vào quyền lập pháp – không có sự phân biệt.   Điều 75 sửa đổi, bổ sung Điều 83 của dự thảo Hiến pháp quy định:

Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước.

Việc quy định  như vậy đã kế thừa quy định của Hiến pháp 1980, 1992 thể hiện được vị thế của Quốc hội của Quốc hội với tính chất là cơ quan duy nhất gồm các đại biểu do cử tri của toàn quốc bầu ra, đồng thời thể hiện được chức năng quan trọng được nhân dân ủy quyền cho Quốc hội. Đó là ban hành Hiến pháp, ban hành luật, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, thiết lập nên các cơ quan hiến định trong bộ máy nhà nước, giám sát tối cáo hoạt động của toàn bộ các cơ quan nhà nước.

Một số ý kiến cho rằng, để thể hiện rõ tính chất, vị trí vai trò của Quốc hội đề nghị trên cơ sở của Hiến pháp 1992, Hiến pháp sửa đổi lần này có thể quy định theo hướng Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan cao nhất của quyền lực nhà nước, thực hiện quyền lập pháp. Quy định như vậy là kế thừa Hiến pháp 1946, chỉ rõ mối quan hệ quyền lực của các cơ quan trong bộ máy nhà nước và thể hiện Quốc hội là cơ quan chủ yếu thực hiện quyền lập pháp theo Nghị quyết Đại hội đại biểu Đảng lần thứ mười một. Cách thể hiến này không làm thay đổi vị trí, tính chất của Quốc hội mà thể hiện chính xác, đúng đắn hơn bản chất của Quốc hội và mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước  trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.

Về nhiệm vụ quyền hạn của Quốc hội, Điều 76 (sửa đổi, bổ sung Điều 84) quy định  Quốc hội có những nhiệm vụ và quyền hạn sau đây:

1. Làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp; làm luật và sửa đổi luật;

2. Thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội; xét báo cáo công tác của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán Nhà nước;

3. Quyết định mục tiêu, chỉ tiêu và nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế - xã hội của đất nước;

4. Quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế; quyết định nguyên tắc phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; quyết định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ chính phủ; quyết định dự toán và phân bổ ngân sách trung ương; phê chuẩn quyết toán ngân sách trung ương; xem xét báo cáo tổng hợp dự toán và quyết toán ngân sách nhà nước;

5. Quyết định chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo của Nhà nước;

6. Quy định tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán Nhà nước và chính quyền địa phương;

7. Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, các Phó Chủ tịch Quốc hội, các Ủy viên Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch Hội đồng dân tộc, các Chủ nhiệm Ủy ban của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, thành viên Hội đồng bầu cử quốc gia, Tổng Kiểm toán Nhà nước; phê chuẩn việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ; phê chuẩn danh sách thành viên Hội đồng quốc phòng và an ninh; phê chuẩn việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao;

8. Lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn;

9. Quyết định thành lập, bãi bỏ bộ, cơ quan ngang bộ của Chính phủ; thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; thành lập hoặc giải thể đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; thành lập, bãi bỏ cơ quan khác theo quy định của Hiến pháp và luật.

10. Bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội;

11. Quyết định đại xá;

12. Quy định hàm, cấp trong lực lượng vũ trang nhân dân, hàm, cấp ngoại giao và những hàm, cấp nhà nước khác; quy định huân chương, huy chương và danh hiệu vinh dự nhà nước;

13. Quyết định việc tuyên bố tình trạng chiến tranh và phê chuẩn việc ký kết hiệp ước hoà bình; quy định về tình trạng khẩn cấp, các biện pháp đặc biệt khác bảo đảm quốc phòng và an ninh quốc gia;

14. Quyết định chính sách cơ bản về đối ngoại; phê chuẩn hoặc bãi bỏ điều ước quốc tế về chiến tranh và hòa bình, các vấn đề liên quan đến chủ quyền quốc gia, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, tư cách thành viên của Việt Nam tại các tổ chức quốc tế và khu vực, thương mại quốc tế và các nội dung được quy định trong luật. 

15. Quyết định việc trưng cầu ý dân.

Bằng quy định trên Dự thảo tiếp tục khẳng định quyền của Quốc hội trong việc lập hiến, lập pháp quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao hoạt động của bộ máy nhà nước. Đồng thời làm rõ làm rõ một số nhiệm vụ quyền hạn của Quốc hội đã được quy định trong Hiến pháp 1992. Đó là:

Trong việc quyết định ngân sách nhà nước: Xác định rõ thẩm quyền của Quốc hội quyết định ngân sách trung ương và quyết toán ngân sách trung ương và hiến định nguyên tắc bất kỳ khoản chi nào thuộc ngân sách nhà nước  cũng đều phải được Chính phủ dự toán, trình Quốc hội phê chuẩn, quyết định.

Trong việc quyết định chính sách quan trọng của quốc gia: Các chính sách quốc gia quan trọng do Quốc hội quyết định theo đề nghị của các cơ quan tổ chức

Trong việc điều chỉnh địa giới hành chính các cấp: Khẳng định nguyên tắc việc thành lập, điều chỉnh đơn vị hành chính lãnh thổ  đều thuộc thẩm quyền của Quốc hội

Trong việc giám sát tối cao: Dự thảo làm rõ đối tượng của giám sát tối cao của Quốc hội; đổi mới phương thức,  hình thức giám sát, đặc biệt là hình thức chất vấn, bỏ phiếu tín nhiệm; bổ sung quyền giám sát của Quốc hội đối với việc thực hiện các điều ước của quốc tế  mà Việt Nam là thành viên.

Một chuyên gia trên cơ sở nghiên cứu 160 Hiến pháp trên thế giới viết :

“Nếu hiến pháp là nguồn hình thành ra quyền lực của chính quyền, thì đương nhiên chính quyền không thể làm ra nó.Logic này rất dễ hiểu nếu chúng ta mường tượng nhân dân là một cộng đồng chính trị lần đầu tiên có nhu càu xây dựng một mô hình chính quyền cho họ.  Hiến pháp của một cộng đồng như vậy không thể là một hành động của một chính quyền, cái được hình thành từ Hiến pháp. Cái gì chưa được xây dựng, và chưa tồn tại thì không thể hành động. Như một hành động xây dựng khuôn khổ chính quyền cho nhân dân, vì thế là một hành động nguyên thủy. Vì vậy nhân dân là chủ thể của quyền lập hiến, là người chấp thuận và thông qua hiến pháp. ”

Như vậy quyền lập hiến là quyền nguyên thủy phải thuộc về nhân dân. Thay vì nhân dân rất khó làm  vấn đề này, thường là ủy quyền cho một Quốc Hội do nhân dân bầu ra có quyền lập hiến. Trong trường hợp khác có thể dự thảo Hiến pháp do Quốc hội - lập pháp thực hiện, và bản dự thảo Hiến pháp được Quốc hội lập pháp thông qua phải qua công đoạn toàn dân bỏ phiếu phúc quyết. Hoặc trong trường hợp thứ ba Hiến pháp sửa đỏi được giao hoàn toàn cho Quốc hội lập pháp đảm nhiệm, như trường hợp của chúng ta hiện nay thì vẫn phải có một Chương riêng của Hiến pháp quy định về việc sửa đổi Hiến pháp. Quyền lập pháp của Quốc hội vẫn là chức năng vốn có của Quốc hội lập được quy định cho Quốc hội ở chương Quốc hội nói về quyền lập pháp của Quốc hội. 

Làm như vậy chí ít cũng có tác dụng phân biệt giữa quyền lập hiến và quyền lập pháp, mà không có sự lẫn lộn như hiện nay.

Nguyễn Đăng Dung - Đại học Quốc gia Hà Nội