Mặc dù không có thứ bậc hiệu lực pháp lý cao trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) nhưng thông tư lại là loại văn bản dùng để cụ thể hóa những quy định mang tính nguyên tắc, định hướng trong các văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn, bởi vậy, nó có tính “cầm tay, chỉ việc”, phát sinh hiệu lực trực tiếp, được áp dụng trong hầu hết hoạt động của cơ quan.
Choáng váng với những thông tư “lạ”
Ngày 20/7/2012, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn ban hành Thông tư số 33/2012/TT-BNNPTNT quy định về điều kiện vệ sinh, đảm bảo an toàn thực phẩm đối với cơ sở kinh doanh thịt và phụ phẩm ăn được của động vật ở dạng tươi sống dùng làm thực phẩm.
Theo Thông tư này, từ ngày 3/9/2012, thịt và phụ phẩm bảo quản ở nhiệt độ thường chỉ được bày bán trong vòng 08 giờ kể từ khi giết mổ; trường hợp được bảo quản ở nhiệt độ 0 - 5 độ C thì chỉ được bày bán trong vòng 72 giờ kể từ khi giết mổ. Riêng đối với phụ phẩm là dạ dày, ruột non và ruột già bảo quản ở nhiệt độ 0 - 5 độ C thì chỉ được bày bán trong vòng 24 giờ kể từ khi giết mổ.
Một cuộc tranh luận căng thẳng đã nổ ra cả ở các chợ dân sinh lẫn các văn phòng máy lạnh về tính khả thi của Thông tư này. Phản ứng của dư luận dữ dội tới mức chưa tới ngày Thông tư có hiệu lực (3/9/2012) thì lãnh đạo Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn đã phải lên tiếng xin điều chỉnh các quy định tại Thông tư cho phù hợp với thực tế cuộc sống.
Cũng gây “tiếng vang” không kém là Thông tư số 27/2012/TT-BCA ngày 16/5/2012 của Bộ Công an quy định mẫu chứng minh nhân dân, trong đó quy định phải ghi tên cha, mẹ vào chứng minh nhân dân. Quy định này ngay lập tức nhận được sự phản hồi gay gắt của dư luận vì cho rằng đã vi phạm quyền riêng tư của công dân nên phải tạm dừng và đến tháng 11/2013 thì bỏ hẳn khi Chính phủ ban hành Nghị định 106/2013/NĐ – CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 05/1999/NĐ-CP của Chính phủ về chứng minh nhân dân…
Theo Cơ sở dữ liệu luật Việt Nam, trong 4 năm, từ ngày 1/1/2009 đến ngày 31/12/2012, các cơ quan có thẩm quyền đã ban hành 2.875 thông tư, 375 thông tư liên tịch. Loại văn bản này hiện đang chiếm khoảng 78% số lượng VBQPPL do cơ quan nhà nước Trung ương ban hành.
Thực tiễn cho thấy, hệ thống VBQPPL quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành, trong đó thông tư, thông tư liên tịch có vai trò, ý nghĩa hết sức quan trọng. Tuy nhiên, theo đánh giá của Bộ Tư pháp, tiến độ và chất lượng soạn thảo các loại văn bản này còn rất nhiều vấn đề phải bàn, cả về tiến độ ban hành cũng như chất lượng. Nhiều văn bản được ban hành không đúng quy định về thời hạn, làm giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, vô hiệu hóa VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên đã có hiệu lực. Nội dung nhiều văn bản còn chưa bảo đảm tính thống nhất, tính hợp lý, tính khả thi, thậm chí còn trái với các quy định của luật, pháp lệnh, nghị định.
Phải phá vỡ tình trạng “khép kín”, thả nổi chất lượng
Nhằm hạn chế tình trạng “lạm phát” thông tư, đồng thời khắc phục tình trạng “khép kín” trong quy trình ban hành thông tư, tại Dự thảo Luật Ban hành VBQPPL, Bộ Tư pháp đề xuất dành một mục riêng để quy định về quy trình soạn thảo, ban hành thông tư. Cơ chế mới để kiểm soát tốt hơn chất lượng của thông tư cũng được quy định cụ thể.
Theo đó, đối với dự thảo thông tư có quy định liên quan đến quyền, nghĩa vụ, lợi ích của người dân và doanh nghiệp thì bắt buộc phải đánh giá tác động, lấy ý kiến của Bộ Tư pháp và Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (đối với thông tư có liên quan đến quyền, nghĩa vụ, lợi ích của người dân); lấy ý kiến Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (đối với thông tư liên quan đến quyền, nghĩa vụ, lợi ích của doanh nghiệp).
Để bảo đảm tính khách quan và nâng cao chất lượng của dự thảo thông tư, Dự thảo Luật quy định: Đối với thông tư có quy định ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, nghĩa vụ, lợi ích của người dân, doanh nghiệp hoặc có tính đa ngành, đa lĩnh vực thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ thành lập Hội đồng Tư vấn thẩm định có sự tham gia của Bộ Tư pháp, cơ quan, tổ chức, đơn vị có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học để thẩm định dự thảo.
Với quy trình mới này, tiến độ và chất lượng của một thông tư sẽ được kiểm soát chặt chẽ ngay từ khi bắt đầu soạn thảo cho đến khi chính thức được ban hành. Đây cũng là một giải pháp nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ và khả thi của hệ thống pháp luật.
Theo quy định tại Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 hiện hành, quy trình xây dựng, ban hành thông tư, thông tư liện tịch hiện đang giao trách nhiệm hoàn toàn cho các Bộ, ngành nên gần như “khép kín”, không có cơ chế kiểm tra, đôn đốc, thẩm định một cách khoa học, khách quan. Mãi tới gần đây, tại Nghị định số 22/2013/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tư pháp, Bộ Tư pháp mới được giao “Theo dõi, đôn đốc các Bộ, cơ quan ngang Bộ soạn thảo văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh, nghị định, quyết định của Thủ tướng Chính phủ”. Thực tế cho thấy hiện đang thiếu các quy định về kiểm soát chất lượng đầu vào như phân tích chính sách, kiểm soát quy trình soạn thảo, ban hành các thông tư.
