Quản trị vòng đời văn bản quy phạm pháp luật dựa trên dữ liệu: Cách tiếp cận mới nhằm nâng cao hiệu quả tổ chức thi hành và hoàn thiện pháp luật

Thực tế hiện nay cho thấy, chúng ta vẫn có xu hướng tổ chức các công việc này theo từng công đoạn tương đối độc lập: xây dựng chính sách - soạn thảo - thẩm định - ban hành - tổ chức thi hành - theo dõi, đánh giá.

Điều này là cần thiết về mặt chuyên môn và phân công trách nhiệm. Nhưng vấn đề là dòng dữ liệu và thông tin giữa các công đoạn chưa thực sự được kết nối thành một dòng chảy liên tục. Trong khi đó, chính thực tiễn thi hành mới cho chúng ta biết quy định có khả thi hay không; chi phí tuân thủ thực tế như thế nào; có phát sinh cách hiểu, cách áp dụng khác nhau hay không; và quan trọng nhất, mục tiêu chính sách đặt ra ban đầu có thực sự đạt được hay không.

Từ đó, chúng tôi đặt ra một câu hỏi: Chúng ta có thể chuyển từ quản lý văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) theo từng công đoạn sang quản trị toàn bộ vòng đời VBQPPL, trong đó dữ liệu từ thực tiễn thi hành liên tục quay trở lại phục vụ đánh giá và hoàn thiện pháp luật hay không? Đây là hướng đổi mới cần thiết và khả thi.

Từ “quy trình một chiều” đến “quản trị vòng đời”

Điểm cốt lõi của cách tiếp cận này là thay đổi cách chúng ta nhìn nhận về vòng đời của một VBQPPL. Theo cách tiếp cận truyền thống, quy trình thường được hình dung theo một chiều: Nhận diện vấn đề → xây dựng chính sách → soạn thảo → ban hành → tổ chức thi hành → tổng kết.

Nhưng nếu nhìn dưới góc độ quản trị, cần chuyển sang một vòng tròn: Vấn đề → Chính sách → Quy phạm → Thi hành → Dữ liệu → Đánh giá → Hoàn thiện → Vấn đề, chính sách mới.

Sự thay đổi này tưởng như chỉ là thay đổi về cách mô hình hóa, nhưng thực chất là một thay đổi về tư duy quản trị. Bởi vì, ban hành một văn bản không phải là kết thúc của quá trình xây dựng pháp luật. Theo cách tiếp cận này, khi một quy định được ban hành, đó mới là thời điểm “giả thuyết chính sách” được đưa vào thực tiễn để kiểm nghiệm. Sau đó, dữ liệu thực tế sẽ cho chúng ta biết giả thuyết đó đúng đến đâu, đạt mục tiêu đến đâu và cần điều chỉnh như thế nào.

Vì vậy, đánh giá sau khi thi hành không phải là điểm cuối của một VBQPPL; mà đồng thời là điểm đầu của một chu trình xây dựng pháp luật mới. Đây chính là quan điểm trung tâm của “quản trị vòng đời VBQPPL dựa trên dữ liệu”.

Mô hình 7 giai đoanh nhưng quan trọng nhất là dòng dữ liệu

Từ cách tiếp cận đó, chúng tôi đề xuất mô hình quản trị vòng đời VBQPPL gồm 7 giai đoạn.

Thứ nhất, nhận diện vấn đề và xây dựng chính sách. Điểm xuất phát không phải là câu hỏi “cần ban hành văn bản gì?” mà phải là vấn đề thực tiễn là gì, quy mô như thế nào, ai chịu tác động, nguyên nhân là gì và có thực sự cần can thiệp bằng pháp luật hay không?

Thứ hai, soạn thảo, đánh giá tác động và thẩm định. Ở đây, những dữ liệu về phương án chính sách, đối tượng chịu tác động, quyền và nghĩa vụ, chi phí tuân thủ, tham vấn, phản biện, thẩm định, tiếp thu và giải trình… phải được lưu giữ để sau này có thể đối chiếu với thực tế.

Thứ ba, ban hành và công bố. Không chỉ có một file văn bản để tìm kiếm và đọc, mà cần từng bước hình thành dữ liệu pháp luật có cấu trúc (cấu trúc của văn bản, quan hệ giữa các quy định, lịch sử sửa đổi và các quan hệ dẫn chiếu).

Thứ tư, tổ chức thi hành. Đây là giai đoạn pháp luật chuyển từ “pháp luật trên văn bản” thành hành vi trong thực tế, và chính giai đoạn này tạo ra một lượng dữ liệu rất lớn (giải quyết thủ tục hành chính, cấp phép, thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm, khiếu nại, tố cáo, bản án, quyết định, phản ánh, kiến nghị, chi phí tuân thủ và nhiều dữ liệu quản lý chuyên ngành khác).

Thứ năm, theo dõi, thu thập dữ liệu và nhận diện vấn đề. Thay vì chủ yếu chờ báo cáo định kỳ, môi trường số cho phép chúng ta từng bước phát hiện những tín hiệu bất thường: phản ánh tăng, thời gian xử lý tăng, tỷ lệ tuân thủ giảm, tranh chấp tăng, hoặc cùng một quy định nhưng được áp dụng khác nhau giữa các địa phương.

Thứ sáu, đánh giá hiệu quả và tác động thực tế. Đây là điểm kết nối giữa: “Quy định dự kiến sẽ tạo ra tác động gì?” với “Quy định thực tế đã tạo ra tác động gì?”

Và thứ bảy, sửa đổi, thay thế hoặc bãi bỏ, trên cơ sở kết quả đánh giá.

Xuyên suốt các giai đoạn của mô hình này, có một điểm cần lưu ý: Giá trị của mô hình không nằm ở việc chia vòng đời thành 7 giai đoạn, mà nằm ở dòng dữ liệu xuyên suốt 7 giai đoạn đó. Ở mỗi giai đoạn, dữ liệu vừa là “đầu vào”, vừa là “sản phẩm”, và cuối cùng quay trở lại phục vụ cho chu trình tiếp theo.

Thay đổi đơn vị quản trị từ “văn bản” đến “từng quy định”

Một điểm rất đáng lưu ý trong quản trị pháp luật dựa trên dữ liệu, đó là thay đổi đơn vị quản trị. Hiện nay, chúng ta chủ yếu quản lý theo văn bản (luật này, nghị định kia, thông tư nọ). Cách này phù hợp với lưu trữ, công bố và tra cứu, nhưng xét về hiệu quả thi hành thì chưa đủ. Bởi vì một đạo luật có thể có hàng chục điều được thực hiện tốt, nhưng chỉ một vài quy định lại phát sinh vướng mắc rất lớn. Vì vậy, cần từng bước chuyển từ quản lý lấy văn bản làm trung tâm sang quản trị lấy từng quy định làm đơn vị theo dõi. Điều đó có nghĩa là dữ liệu pháp luật phải từng bước được cấu trúc đến điều, khoản, điểm; quyền, nghĩa vụ; chủ thể; điều kiện; thời hạn; ngoại lệ; quan hệ sửa đổi và dẫn chiếu… Đây cũng chính là bước chuyển từ “văn bản số hóa” sang “dữ liệu pháp luật có cấu trúc”.

Từ “báo cáo” sáng “đo lường pháp luật bằng dữ liệu”

Khi có dữ liệu, chúng ta cũng cần thay đổi cách tổ chức thi hành pháp luật. Quản trị dựa trên dữ liệu không phủ nhận vai trò của báo cáo. Báo cáo định kỳ vẫn cần thiết, nhưng dữ liệu cho phép chúng ta có một năng lực mới: quan sát được pháp luật đang vận hành như thế nào trong thực tế.

Một hệ thống quản trị pháp luật hiện đại cần từng bước trả lời được: Quy định nào đang được thực hiện tốt? Quy định nào có mức độ tuân thủ thấp? Quy định nào phát sinh nhiều phản ánh, khiếu nại, tranh chấp? Quy định nào tạo ra chi phí tuân thủ lớn? Quy định nào được hiểu và áp dụng không thống nhất? và quy định nào không đạt được mục tiêu chính sách hoặc không còn phù hợp với thực tiễn? Khi có thể trả lời những câu hỏi đó bằng dữ liệu, thì theo dõi thi hành pháp luật mới thực sự trở thành chức năng đo lường hiệu quả vận hành của hệ thống pháp luật.

Năm giải pháp trọng tâm

Từ những phân tích trên, chúng tôi đề xuất 05 nhóm giải pháp trọng tâm.

Thứ nhất, chuyển từ quản lý theo từng công đoạn sang quản trị toàn bộ vòng đời VBQPPL. Ngay từ khi thiết kế chính sách phải xác định mục tiêu; chỉ số đo lường; nguồn dữ liệu sau thi hành; chủ thể thu thập; thời điểm đánh giá; và tiêu chí xem xét sửa đổi. Nói cách khác, đánh giá sau thi hành phải được thiết kế ngay từ khi thiết kế chính sách, chứ không phải chờ đến khi văn bản đã được thực hiện nhiều năm.

Thứ hai, xây dựng kiến trúc dữ liệu cho toàn bộ vòng đời VBQPPL. Dữ liệu phải bảo đảm “Đúng - đủ - sạch - sống - thống nhất - dùng chung” và phải kết nối được dữ liệu xây dựng chính sách, dữ liệu pháp luật chính thức, dữ liệu tổ chức thi hành và dữ liệu đánh giá, hoàn thiện pháp luật.

Thứ ba, xây dựng hệ thống chỉ số đánh giá hiệu quả quy định. Trọng tâm không chỉ là chúng ta đã làm được bao nhiêu việc, mà là quy định có hiệu lực không, có hiệu quả không, mức độ tuân thủ thế nào, chi phí tuân thủ bao nhiêu và tác động thực tế ra sao.

Thứ tư, thiết lập cơ chế cảnh báo sớm pháp luật dựa trên dữ liệu. Ví dụ, khi đồng thời xuất hiện các tín hiệu: phản ánh tăng + thời gian xử lý tăng + tuân thủ giảm + tranh chấp tăng + cách áp dụng khác nhau, thì hệ thống có thể đưa quy định đó vào diện cần theo dõi, phân tích hoặc rà soát chuyên sâu. Đây là cách chuyển hoạt động rà soát pháp luật từ phản ứng sang chủ động và dự báo.

Thứ năm, ứng dụng AI có kiểm soát trong toàn bộ vòng đời VBQPPL. AI có thể hỗ trợ phát hiện mâu thuẫn, chồng chéo; theo dõi xu hướng thực thi; tổng hợp dữ liệu; và đối chiếu giữa tác động dự kiến với tác động thực tế. Nhưng tôi muốn nhấn mạnh: Dữ liệu mới là nền tảng; AI chỉ là công cụ và AI không thay thế trách nhiệm pháp lý của con người; đặc biệt, đối với những quyết định ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức hoặc đánh giá tính hợp pháp của quy định, kết quả AI phải được kiểm tra, kiểm chứng và người có thẩm quyền phải chịu trách nhiệm về quyết định cuối cùng.

Kết luận

Chuyển đổi số trong lĩnh vực pháp luật không nên chỉ được hiểu là chuyển văn bản giấy thành văn bản điện tử. Giá trị lớn hơn của chuyển đổi số là tạo ra một phương thức quản trị pháp luật mới dựa trên dữ liệu và bằng chứng. Theo đó, Chuyên đề cho rằng đổi mới công tác xây dựng và tổ chức thi hành pháp luật trong thời gian tới cần hướng tới ba chuyển đổi lớn:

Một là, từ quản lý VBQPPL theo từng công đoạn sang quản trị toàn bộ vòng đời VBQPPL.

Hai là, từ theo dõi thi hành chủ yếu dựa trên báo cáo sang tổ chức thi hành và đánh giá ngày càng dựa trên dữ liệu, bằng chứng và kết quả thực tế.

Ba là, từ dữ liệu pháp luật chủ yếu phục vụ lưu trữ, công bố và tra cứu sang dữ liệu phục vụ quản trị, phân tích, dự báo và hỗ trợ quyết định.

Một hệ thống pháp luật hiện đại không chỉ cần năng lực tạo ra những quy định tốt, mà còn phải có năng lực quan sát được quy định đó đang vận hành như thế nào, đo lường được kết quả, học hỏi từ dữ liệu thực thi và kịp thời tự điều chỉnh. Nói cách khác, chúng ta cần chuyển từ quản lý văn bản sang quản trị pháp luật; từ phản ứng sang chủ động; từ kinh nghiệm sang bằng chứng; và từ quy trình một chiều sang một hệ thống pháp luật có khả năng học hỏi và tự hoàn thiện liên tục./.