Quan điểm khác nhau về kiểm toán dự án PPP

Cần tạo môi trường đầu tư thuận lợi

Dự thảo mới nhất Luật đầu tư theo phương thức đối tác công - tư (PPP) vừa được Bộ Kế hoạch và Đầu tư (KH&ĐT) công bố, trong đó quy định Kiểm toán Nhà nước (KTNN) thực hiện kiểm toán ở giai đoạn chuẩn bị dự án (DA), kết quả lựa chọn nhà đầu tư đối với DA PPP có sử dụng tài chính công, tài sản công.

Còn giai đoạn sau khi đã ký kết hợp đồng, KTNN sẽ chỉ thực hiện kiểm toán đối với việc sử dụng tài chính công, tài sản công trong DA PPP gồm: Kiểm toán tài chính và kiểm toán tuân thủ đối với việc sử dụng vốn nhà nước bồi thường, giải phóng mặt bằng, hỗ trợ, tái định cư, hỗ trợ xây dựng công trình tạm (nếu có), hỗ trợ xây dựng công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng khi tách thành một DA thành phần, sử dụng tài sản công để thanh toán cho nhà đầu tư thực hiện DA BT...

Ngoài ra, KTNN kiểm toán để đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trên cơ sở các chỉ số đánh giá chất lượng dịch vụ đối với DA PPP có sử dụng tài chính, tài sản công (Điều 86).

Tại Báo cáo tiếp thu, giải trình ý kiến của Đại biểu Quốc hội về DA Luật PPP tại Kỳ họp thứ 8, Bộ KH&ĐT cho biết có 2 nhóm quan điểm: Thống nhất quan điểm Chính phủ tại Dự thảo về việc Luật KTNN chỉ kiểm toán tài sản công, tài chính công theo quy định của Luật KTNN; một số đại biểu Quốc hội cho rằng DA PPP bản chất là DA đầu tư công nên KTNN phải kiểm toán toàn bộ DA PPP, kể các phần đầu tư từ nguồn vốn tư nhân.

Lý giải về quy định đưa ra tại Dự thảo, Bộ KH&ĐT cho rằng, Hiến pháp và pháp luật về KTNN xác định phạm vi kiểm toán là các nội dung tài chính công, tài sản công, trong trường hợp này là phần vốn nhà nước thực hiện trong DA PPP: “Để tạo môi trường đầu tư thuận lợi và có thể so sánh tương đối với các lĩnh vực đầu tư khác, phần vốn của khu vực tư nhân bỏ ra để đầu tư vào DA PPP cần phải được xác định là không thuộc đối tượng của KTNN (tương tự các hoạt động bỏ vốn đầu tư kinh doanh trên thị trường)…” - Bộ KH&ĐT nhấn mạnh.

Bộ KH&ĐT cũng cho rằng, việc kiểm soát về mặt chi phí của dịch vụ mà DA cung cấp đã được thực hiện qua các bước của quy trình thực hiện DA, từ việc xác định tổng mức đầu tư đến đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư.

“Thực chất, đấu thầu là khâu quan trọng phát huy cơ chế cạnh tranh của thị trường để xác định nhà đầu tư có DA mang lại hiệu quả cao nhất. Như vậy, trong phương thức PPP, tương tự như các lĩnh vực kinh doanh khác, nhà đầu tư được tự do phát huy khả năng về kỹ thuật quản lý của mình để hiện thực hóa để xuất của mình, không áp dụng kiểm toán tài chính và kiểm toán tuân thủ đối với phần vốn đầu tư mà khối tư nhân bỏ ra. Khâu còn lại là kiểm soát dịch vụ mà nhà đầu tư cung cấp theo DA, đây chính là mục đích quan trọng nhất của việc đầu tư PPP” - Bộ KH&ĐT nêu quan điểm.

Bản chất PPP là dự án đầu tư công?

Trước đó, tại Hội thảo “DA PPP và vai trò của KTNN” do KTNN tổ chức mới đây, Phó Tổng KTNN - GS, TS. Đoàn Xuân Tiên cho biết, thông qua kiểm toán các DA PPP nói chung và các DA BOT, BT nói riêng, KTNN  đã  chỉ ra nhiều bất cập và kẽ hở về cơ chế, chính sách.

Ông Tiên cũng bày tỏ lo ngại khi dự thảo Luật PPP chưa coi DA PPP là DA đầu tư công, các tài sản hình thành từ DA PPP không phải là tài sản công mà chỉ coi phần “Vốn nhà nước hỗ trợ xây dựng công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng” và “Vốn nhà nước hỗ trợ xây dựng công trình phụ trợ, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư” là tài sản công và KTNN chỉ kiểm toán phần này thay vì coi cả DA PPP là DA đầu tư công, các tài sản hình thành từ DA PPP đều là tài sản công và các hoạt động liên quan đến việc quản lý, sử dụng tài sản công là đối tượng kiểm toán của KTNN theo đúng tinh thần của Hiến pháp và quy định của Luật KTNN.

Phó Tổng KTNN cũng nhấn mạnh, thực chất PPP là phương thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa Nhà nước và nhà đầu tư để xây dựng, cải tạo, vận hành, kinh doanh, quản lý công trình hạ tầng, cung cấp dịch vụ công. Vì vậy, dù DA do tư nhân bỏ 100% vốn đầu tư thì công trình, DA sau khi hoàn thành vẫn là tài sản công, mà đã là tài sản công thì thuộc đối tượng kiểm toán của KTNN. 

Thực tế kinh nghiệm quốc tế cho thấy, hầu hết các cơ quan kiểm toán tối cao trên thế giới đều tiến hành kiểm toán các DA PPP như: Mỹ, Canada, Liên minh Châu Âu, Ấn Độ, Nhật, Hàn Quốc… nhằm tăng cường trách nhiệm giải trình, tính minh bạch đối với các bên tham gia.

Theo Đại biểu Quốc hội Nguyễn Ngọc Phương (Quảng Bình), để xử lý tận gốc vấn đề thất thoát trong các DA PPP, cần có một giải pháp tổng thể, vĩ mô. Ông đề nghị Luật PPP cần quy định hành lang pháp lý về hoạt động nhà nước trong đầu tư theo phương thức PPP, trong đó nhấn mạnh, phát huy vai trò của KTNN. 

“Để tránh việc “sân sau”, lợi ích nhóm trong thẩm định, phê duyệt, triển khai các DA PPP, cần có thêm vai trò KTNN để đánh giá, xác nhận, kết luận… tách bạch rõ ràng, cụ thể vốn của Nhà nước và vốn của nhà đầu tư, cũng như kiến nghị đối với việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công…” - ông Phương đề nghị.