Làm rõ hơn vai trò, trách nhiệm của Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý về đất đai

Liên quan nội dung này, Luật sư Phan Trung Hoài, Phó Chủ tịch Liên đoàn Luật sư Việt Nam có bài viết phân tích, làm rõ hơn vai trò, trách nhiệm của Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý về đất đai được dư luận và cử tri quan tâm.

Khẳng định và làm rõ khái niệm “sở hữu toàn dân” trong định hướng hoàn thiện chính sách về đất đai

Từ cuối năm 2020, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Kế hoạch tổng kết thi hành Luật Đất đai và xây dựng Dự án Luật Đất đai (sửa đổi). Theo chương trình xây dựng luật năm 2022, dự kiến dự án Luật Đất đai sẽ được Quốc hội khoá XV cho ý kiến vào kỳ họp 3 (tháng 5/2022) và thông qua tại kỳ họp 4 (tháng 10/2022) với 11 nhóm chính sách dự kiến sẽ được đưa ra sửa đổi.

Thực tiễn thi hành Luật Đất đai năm 2013, cho thấy có rất nhiều vấn đề phát sinh về mặt quan điểm, nhận thức và thực tiễn thi hành về chế độ đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, được xác định là tài nguyên thiên nhiên, tài sản quốc gia và là tư liệu sản xuất đặc biệt, nguồn lực quan trọng của đất nước. Trong định hướng 11 nhóm chính sách cần nghiên cứu, sửa đổi Luật Đất đai năm 2013, tác giả đồng thuận với Tờ trình của Chính phủ là cần làm rõ vai trò, trách nhiệm của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý đất đai, coi đây là một định hướng hoàn thiện chính sách về đất đai có tầm quan trọng hàng đầu.

Điều 53 Hiến pháp năm 2013 và Điều 4 Luật Đất đai 2013 quy định đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Đây là thành quả của mục tiêu cuộc đấu tranh cách mạng, giành chính quyền về tay nhân dân, Nhà nước nhân danh đại diện cho ý chí và quyền lợi của nhân dân. Khi xác định chế độ sở hữu đối với đất đai là thuộc về toàn dân, thực hiện chính sách “người cày có ruộng”, Nhà nước nắm vai trò quy hoạch, điều tiết, phân bổ lợi ích của loại tài nguyên đặc biệt là đất đai vì lợi ích của nhân dân là điều hiển nhiên phù hợp với đường lối của Đảng và đã được ghi nhận trong Hiến pháp 2013.

Nhìn từ góc độ nghiên cứu và thực tiễn, có thể nhận thấy chế độ quản lý về đất đai là một phạm trù kinh tế và pháp lý còn có nhiều tranh cãi, với sự biến động của pháp luật về quản lý đất đai qua từng thời kỳ, đã phản ánh sự lúng túng nhất định của các nhà làm luật và các nhà quản lý khi giải quyết mối quan hệ mâu thuẫn giữa thực thi các quyền của người sử dụng đất hợp pháp với chế độ sở hữu đất đai. Nhà nước với tư cách là thiết chế quyền lực đại diện cho ý chí của nhân dân, có hai chức năng cơ bản đó là chức năng đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và chức năng nhân danh quyền lực công để thực hiện thống nhất quản lý đất đai.

Tuy nhiên, trong điều kiện đã thống nhất về quan điểm, chúng tôi nhận thấy hiện vẫn chưa có một văn bản giải thích chính thức của cơ quan có thẩm quyền làm rõ nội hàm của khái niệm “sở hữu toàn dân”, kể cả giải thích từ ngữ trong Luật đất đai 2013 và Bộ luật Dân sự (BLDS) 2015. Điều 32 Hiến pháp 2013 quy định khái niệm “quyền sở hữu tư nhân”; Điều 51 quy định “nền kinh tế Việt Nam là nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa với nhiều hình thức sở hữu…”. Điều 53 quy định: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Khoản 1 Điều 54 cũng quy định “đất đai là tài nguyên của đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, được quản lý theo pháp luật”.

Tại Mục 2 Chương XIII của BLDS 2015 quy định về các hình thức sở hữu, gồm sở hữu toàn dân, sở hữu riêng, sở hữu chung (sở hữu chung theo phần và và sở hữu chung hợp nhất). Rõ ràng là, trong thuật ngữ pháp lý, đất đai từ sở hữu toàn dân theo Hiến pháp được hiểu là “tài sản công” do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, nhưng cách hiểu về các hình thức sở hữu còn khác nhau.

Điều 198 BLDS 2015 quy định về thực hiện quyền của chủ sở hữu đối với tài sản thuộc sở hữu toàn dân như sau: “1. Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là đại diện, thực hiện quyền của của chủ sở hữu đối với tài sản thuộc sở hữu toàn dân; 2. Chính phủ thống nhất quản lý và bảo đảm sử dụng đúng mục đích, hiệu quả và tiết kiệm tài sản thuộc sở hữu toàn dân”. Quy định này được hiểu là Chính phủ cũng chính là cơ quan thực hiện trách nhiệm của Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu trong việc thống nhất quản lý đất đai là chưa đầy đủ vì đây còn là trách nhiệm của cơ quan quyền lực là Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp. Trong khi đó, vai trò, trách nhiệm đại diện chủ sở hữu của Nhà nước đối với đất đai chưa được làm rõ trên hai phương diện chức năng nêu trên, nhất là quy định về chủ thể cụ thể đại diện chủ sở hữu ở từng cấp, từng ngành, cũng như quan hệ giữa chủ sở hữu với người đại diện.

Với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân và thống nhất quản lý đối với đất đai, Nhà nước thực hiện quyền định đoạt đối với đất đai thông qua quyết định mục đích sử dụng đất, quy hoạch hạn mức giao đất và thời hạn sử dụng đất; quyết định giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, thu hồi, trưng dụng đất, cho phép chuyển quyền mục đích sử dụng đất và định giá đất; đồng thời trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất thông qua hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng đất ổn định; quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.

Về mặt pháp lý, Nhà nước chỉ phân công, phân cấp trong quản lý đất đai chứ không có phân công, phân cấp về quyền sở hữu đất đai, các cá nhân, pháp nhân, hộ gia đình và các chủ thể khác chỉ có quyền sử dụng đất, một dạng quyền về tài sản, nằm trong khái niệm quyền sở hữu đất đai.

Ngoài ra, Điều 1 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Luật này quy định về chế độ sở hữu đất đai, quyền hạn và trách nhiệm của Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý về đất đai…”. Theo các nhà nghiên cứu, việc sử dụng thuật ngữ “chế độ sở hữu” trong quy định của Luật Đất đai có sự không thống nhất với các quy định về sở hữu toàn dân, bởi trong Hiến pháp 2013 và BLDS 2015 không có quy định về “chế độ sở hữu” mà chỉ có quy định về “hình thức sở hữu”.

Các quy định của Mục 2 Chương 2 Luật Đất đai năm 2013 chưa bảo đảm sự tách bạch và minh định trách nhiệm chức năng đại diện chủ sở hữu đất đai của Nhà nước với chức năng thống nhất quản lý nhà nước về đất đai. Do đó, cần minh định rõ khái niệm “sở hữu toàn dân” nhằm làm rõ vai trò, trách nhiệm của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý đất đai, coi đây là một định hướng hoàn thiện chính sách về đất đai có tầm quan trọng hàng đầu.

Cần công khai, minh bạch trong xây dựng và thực thi chính sách, pháp luật về đất đai

Thực tiễn thi hành Luật Đất đai và các vụ án hình sự vi phạm các quy định về quản lý đất đai, quản lý, sử dụng tài sản công gây thất thoát lãng phí được đưa ra xét xử thời gian qua cho thấy một thực tế là chính một số cá nhân nhân danh “đại diện chủ sở hữu” đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn để trục lợi, tham nhũng, gây thất thoát tài sản công đặc biệt nghiêm trọng. Việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ở một số địa phương chưa đảm bảo hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, người có đất thu hồi và nhà đầu tư.

Tuy nhiên, cũng cần nhìn nhận một trong những nguyên nhân xảy ra các vụ án nghiêm trọng về đất đai, các vụ khiếu kiện, tranh chấp về thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư kéo dài có phần xuất phát từ các quy định pháp luật chưa rõ ràng. Đất đai không chỉ là nguồn tài nguyên, nguồn lực quốc gia trọng yếu, mà còn là “hàng hoá đặc biệt” với giá trị ngày càng tăng cao, cơ chế giao đất không thu tiền sử dụng đất đối với một số doanh nghiệp, tập đoàn Nhà nước chưa chú trọng các yếu tố kinh tế của đất đai. Tờ trình của Chính phủ còn nêu rõ, hệ thống tổ chức, bộ máy quản lý, hệ thống thông tin đất đai chưa đảm bảo yêu cầu quản lý nhà nước thống nhất về đất đai, chưa tương xứng với yêu cầu, nhiệm vụ quản lý Nhà nước.

Thực tiễn giải quyết các vụ án hình sự liên quan đến đất đai thời gian qua cũng cho thấy, pháp luật chưa quy định rõ ràng, cụ thể về trình tự, thủ tục chuyển nhượng dự án kinh doanh bất động sản đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ làm chủ đầu tư. Các cơ quan tố tụng gặp khó khăn trong nhận định, đánh giá sự bất cập trong đảm bảo thực hiện Luật Kinh doanh bất động sản và Luật quản lý và sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp. Nếu thực hiện theo quy định pháp luật về quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp, thì doanh nghiệp được chọn (thông qua đấu giá công khai để xác định giá chuyển nhượng dự án) có thể không đảm bảo điều kiện nhận chuyển nhượng dự án theo quy định của Luật Kinh doanh bất động sản khi chưa được thẩm định giá. Ngược lại, nếu thực hiện trước quy định pháp luật về chuyển nhượng dự án kinh doanh bất động sản, thì doanh nghiệp được chọn (thông qua Hội đồng thẩm định) có thể không đảm bảo quy định pháp luật về quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp.

Về mặt pháp lý, quyền sở hữu là một quan hệ pháp luật dân sự về sở hữu, phát sinh dựa trên những căn cứ pháp lý nhất định. Pháp luật chỉ công nhận và bảo vệ các quyền của chủ sở hữu nếu quyền đó được xác lập trên những căn cứ do pháp luật quy định. Căn cứ làm phát sinh quyền sở hữu là những sự kiện xảy ra trong đời sống thực tế nhưng có ý nghĩa pháp lý như Điều 221 BLDS 2015 quy định, thông qua đó làm phát sinh quyền sở hữu của một hoặc nhiều chủ thể đối với tài sản nhất định. Do đó, theo tác giả, trong định hướng sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai, các nhà làm luật cần định nghĩa rõ ràng khái niệm và căn cứ phát sinh hình thức “sở hữu toàn dân” đối với đất đai. Ở đó, người dân với tư cách là “chủ sở hữu đích thực” phải được quyền có ý kiến đối với Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu, được quyền sử dụng và hưởng lợi ích từ đất. Đến lượt mình, xét trong quan hệ là chủ sở hữu về đất đai với đại diện chủ sở hữu là Nhà nước, cần chú trọng và xác lập rõ ràng hơn quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, bảo đảm sự công khai, minh bạch và dân chủ trong việc xây dựng và thực thi chính sách, pháp luật về đất đai.

Cần giải quyết bài toán mâu thuẫn trong khái niệm ”quyền sử dụng đất” như là một quyền sở hữu hạn chế của công dân, từ đó sửa đổi, bổ sung các quy định về sở hữu đất đai trong Hiến pháp, Luật Đất đai 2013 và BLDS 2015 theo hướng thừa nhận tư cách sở hữu chủ đầy đủ của các chủ thể có quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt đối với đất đai, trong đó Nhà nước cũng là một trong các chủ thể được quyền sở hữu về đất đai. Trên cơ sở đó, cần xác lập quyền của Quốc hội với tư cách là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam chính là cơ quan đại diện sở hữu toàn dân và Chính phủ là cơ quan hành pháp có trách nhiệm quản lý thống nhất việc sử dụng đất.

Trên cách tiếp cận này, làm rõ vai trò, trách nhiệm của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý đất đai, coi đây là một định hướng hoàn thiện chính sách về đất đai có tầm quan trọng hàng đầu. Cùng với việc ban hành Luật Đất đai, Quốc hội mới là cơ quan có quyền quyết định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cả nước; quyết định việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất; quyết định khung giá đất và việc sử dụng nguồn tài chính thu được từ đất; thực hiện quyền giám sát tối cao đối với việc quản lý và sử dụng đất đai trong phạm vi cả nước. Điều này có nghĩa là trả về nguyên gốc cho chủ sở hữu đích thực là toàn dân, thông qua người đại diện cụ thể nhân danh quyền lực cho nhân dân là Quốc hội, có thẩm quyền xem xét, ban hành và giám sát thực thi tất cả các quy định pháp luật nhằm tạo cơ chế, chính sách và môi trường pháp lý, điều kiện thuận lợi cho các hình thức chủ sở hữu thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình trong khuôn khổ pháp luật.

Trong chương trình xây dựng pháp luật của Quốc hội khóa XV, cần giải quyết tình trạng chỉ riêng với phạm trù ”đất đai”, đã có rất nhiều đạo Luật được xây dựng và ban hành như BLDS, Luật Đất đai, Luật Nhà ở, Luật kinh doanh bất động sản, Luật Xây dựng, Luật Quy hoạch, Luật Lâm nghiệp và hàng loạt các Nghị định, Thông tư, Chỉ thị hướng dẫn thi hành. Theo đó, cần giải quyết bài toán mâu thuẫn giữa khái niệm quyền sử dụng đất là một trong các quyền về tài sản, được lưu thông trên thị trường giao dịch dân sự, nhưng thực tế Luật Kinh doanh bất động sản vô hình trung cho phép kinh doanh cả đất đai vì đất đai nằm trong khái niệm “bất động sản” được quy định ngay trong BLDS 2015.

Một trong những hướng sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai là cần quy định rõ ràng, cụ thể hơn quyền của các chủ thể sử dụng đất, gồm: Quyền được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; hưởng thành quả lao động, kết quả đầu tư trên đất; hưởng các lợi ích do công trình của Nhà nước phục vụ việc bảo vệ, cải tạo đất nông nghiệp; được Nhà nước hướng dẫn và giúp đỡ trong việc cải tạo, bồi bổ đất nông nghiệp; được Nhà nước bảo hộ khi người khác xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp về đất đai của mình; được bồi thường khi Nhà nước thu hồi theo quy định của pháp luật; khiếu nại, tố cáo, khởi kiện những hành vi vi phạm quyền sử dụng đất hợp pháp của mình và những hành vi khác vi phạm pháp luật về đất đai.

Nói cách khác, người dân với tư cách là “chủ sở hữu đích thực” phải có tiếng nói với người đại diện cho mình, có cơ chế và vai trò trong phản biện, giám sát thông qua các thông tin quản lý về đất đai phải công khai, minh bạch và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải thực hiện trách nhiệm giải trình trước các ý kiến giám sát của dân.

Luật sư, Tiến sĩ PHAN TRUNG HOÀI

Phó Chủ tịch Liên đoàn Luật sư Việt Nam