Đổi mới quy trình lập pháp và lập quy trong một văn bản luật

Chủ trì phiên họp, Trưởng Ban soạn thảo – Bộ trưởng Bộ Tư pháp Hà Hùng Cường cho rằng, quy trình xây dựng VBQPPL chưa thật hiệu quả dẫn đến tình trạng phải chờ văn bản (VB) hướng dẫn và tình trạng song song tồn tại hai Luật về ban hành VB như hiện nay thực sự là “bất cập quá lớn”.

Một trang VB luật có gần 26 trang VB hướng dẫn

Bên cạnh những kết quả đạt được không thể phủ nhận, quá trình thi hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 vẫn có một số hạn chế. Trong đó, đáng chú ý là hệ thống pháp luật còn cồng kềnh, phức tạp, mâu thuẫn, chồng chéo do nhiều cơ quan có thẩm quyền ban hành VBQPPL với nhiều hình thức, cấp độ hiệu lực khác nhau. 

Vụ trưởng Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật (Bộ Tư pháp) Nguyễn Hồng Tuyến dẫn chứng, chẳng hạn như trong lĩnh vực đầu tư, số liệu thống kê năm 2008 cho thấy với 134 trang VB luật, có đến 3.471 trang VB hướng dẫn thi hành (đạt tỷ lệ 25,9 trang) hay cứ một trang Luật Đất đai có 19,5 trang VB hướng dẫn thi hành, còn với Luật Xây dựng, tỷ lệ này là 12,5 trang.

Ngoài ra, theo ông Tuyến, tiến độ ban hành một số VB chưa đáp ứng yêu cầu như Luật Ngân sách, Luật Đầu tư công, Luật Sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào kinh doanh…; tình trạng nợ đọng VB quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh mặc dù đã giảm so với những năm trước đây, song chưa chấm dứt. Trung bình có chưa đến 60% số VB được ban hành đúng hạn theo chương trình, kế hoạch. 

Thông tư của các Bộ, đặc biệt là thông tư liên tịch thường bị chậm 6 tháng, thậm chí nhiều năm như một số thông tư hướng dẫn thi hành Bộ luật Hình sự. Nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ chậm 8 tháng so với tiến độ như các nghị định hướng dẫn thi hành Luật Bình đẳng giới.

Cũng bàn về vấn đề chậm ban hành VB, Phó Vụ trưởng Vụ Pháp luật (Văn phòng Chính phủ) Nguyễn Phước Thọ nhận định, tình trạng này thể hiện tính chưa kịp thời của VB, ở chỗ chưa đưa vào chương trình xây dựng hoặc đã đưa vào chương trình xây dựng nhưng chậm ban hành. Điển hình là “bỏ nội dung tên cha, tên mẹ trong Chứng minh nhân dân mà mất tới 8 tháng rưỡi”. Không những thế, chất lượng chính sách trong VBQPPL rất hạn chế, chưa tạo động lực phát triển, chưa đột phá.

Mạnh dạn đổi mới quy trình xây dựng

Một trong những nguyên nhân của thực trạng trên được ông Thọ chỉ ra là theo quy định hiện hành, quy trình xây dựng chính sách và quy trình lập pháp, lập quy đang tách rời nhau, khiến chính sách chậm đi vào cuộc sống. “Vì vậy, tới đây cần thống nhất quy trình xây dựng chính sách với quy trình ban hành VB cũng như thống nhất giữa quy trình ban hành VB với việc tổ chức thực thi” – ông Thọ kiến nghị.

Cho rằng quy trình lập pháp hiện nay không hiệu quả, Vụ trưởng Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính (Bộ Tư pháp) Nguyễn Thị Kim Thoa phân tích, nếu theo thủ tục bình thường, một dự thảo luật xây dựng xong sẽ được Bộ Tư pháp thẩm định, trình Chính phủ, qua thẩm tra của Ủy ban có liên quan của Quốc hội và trình Quốc hội cho ý kiến lần đầu rồi tới kỳ họp sau mới thảo luận, thông qua. Tuy nhiên, khoảng thời gian 6 tháng từ kỳ họp cho ý kiến đến kỳ họp thông qua mới là giai đoạn “phát sinh nhiều vấn đề”. 

Từ đó, bà Thoa đề xuất cần cho ý kiến 2 lần đối với dự thảo VB, lần thứ nhất là cho ý kiến về chính sách để “đặt hàng” xây dựng dự thảo, lần thứ hai thì cho ý kiến hoàn thiện và thông qua dự thảo; đồng thời cần phối hợp với Ủy ban liên quan của Quốc hội ngay trong quá trình xây dựng dự thảo nhằm có được ý kiến thẩm tra kịp thời, đỡ mất thời gian hơn.

Còn báo cáo một số đổi mới về quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL, ông Tuyến cho biết dự kiến sẽ không quy định về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội vì thực tiễn cho thấy chương trình thường xuyên bị điều chỉnh do sự thay đổi của tình hình kinh tế - xã hội; đổi mới quy trình thông qua, ban hành VBQPPL đối với quy trình lập pháp của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và quy trình lập quy của Chính phủ cùng một số chủ thể khác. Hơn nữa, sẽ mở rộng các trường hợp VBQPPL được ban hành theo thủ tục rút gọn và quy định cụ thể hơn về quy trình này; quy định rõ hơn về hiệu lực của VB, thời điểm có hiệu lực của VB…

Phát biểu kết luận phiên họp, Bộ trưởng Hà Hùng Cường lưu ý, lần này là xây dựng luật mới, chứ không phải đơn giản là sửa đổi, bổ sung 2 luật năm 2008, năm 2004 và luật mới phải thực sự trở thành “Luật về làm luật”. “Việc song song tồn tại của 2 luật là bất cập quá lớn, làm hệ thống pháp luật tăng dày, nhiều tầng nấc. Chắc trên thế giới không có nước nào mà luật lại không có hiệu lực trực tiếp như ở nước ta, kể cả những quy phạm trực tiếp, mà cứ phải đợi hướng dẫn, thậm chí đợi cả VB hành chính” – Bộ trưởng tâm tư. 

Đồng tình với việc không quy định về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội nhưng Bộ trưởng cho rằng, không thể bỏ hẳn mà nên quy định là mỗi nhiệm kỳ Quốc hội sẽ có định hướng xây dựng luật, pháp lệnh, còn chương trình thì vẫn phải thông qua hàng năm và nhấn mạnh một việc làm tích cực là “trước khi thông qua một luật nào đó, Ủy ban của Quốc hội thường tổ chức đoàn giám sát”. 

Bộ trưởng cũng đặt vấn đề, liệu quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL tới đây có tiếp tục phân thành 2 giai đoạn không; lồng ghép như thế nào về trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền, nhất là trách nhiệm bồi thường mà dân rất day dứt, về đầu mối trong tổ chức lấy ý kiến vào dự thảo VB…