Để thủ tục hành chính không còn là điểm nghẽn - Bài 3: Xử lý 'khoảng trống chuyển tiếp' trong áp dụng văn bản quy phạm pháp luật

Phải quy định điều khoản chuyển tiếp đầy đủ

Khó khăn, vướng mắc trong triển khai dẫn đến phải tạm ngưng hiệu lực và điều chỉnh thời hạn áp dụng Nghị định quy định chi tiết thi hành một số điều và biện pháp để tổ chức, hướng dẫn thi hành Luật An toàn thực phẩm (ATTP) và Nghị quyết số 66.13/2026/NQ-CP ngày 27/01/2026 quy định về công bố, đăng ký sản phẩm thực phẩm vừa qua đã đặt ra yêu cầu cần nhìn nhận lại một cách nghiêm túc kỹ thuật xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL), đặc biệt là vấn đề điều khoản chuyển tiếp, bảo đảm tính liên tục của quản lý nhà nước và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của đối tượng chịu tác động.

Trao đổi với phóng viên Báo PLVN, Luật sư Bùi Bảo Ngọc (Đoàn Luật sư TP Hà Nội) cho biết, khoảng trống pháp lý chuyển tiếp trong VBQPPL không phải là vấn đề mới mẻ, song thường dẫn đến một số hệ quả, mặc dù Nghị định đã có quy định chuyển tiếp đối với việc tự công bố, đăng ký bản công bố sản phẩm cũng như xác định cơ quan kiểm tra nhà nước về ATTP đối với thực phẩm nhập khẩu. Tuy nhiên, các văn bản này không quy định chuyển tiếp đối với trình tự, thủ tục kiểm tra nhà nước về ATTP để làm cơ sở ban hành Thông báo kết quả xác nhận thực phẩm đạt yêu cầu nhập khẩu.

Chính khoảng trống này đã dẫn đến tình trạng: Cơ quan kiểm tra trước đây không có căn cứ pháp lý để tiếp tục thực hiện; Cơ quan kiểm tra hiện tại chưa có hướng dẫn cụ thể để triển khai; Hoạt động kiểm tra bị đình trệ, trong khi hàng hóa chủ yếu là nông sản, thực phẩm tươi sống, dễ hư hỏng vẫn liên tục tập kết tại cửa khẩu.

Về mặt lý luận, thủ tục hành chính là trình tự, cách thức, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức. Đây là chuỗi liên hoàn bao gồm: thẩm quyền, trình tự, hồ sơ và kết quả giải quyết, tuân thủ nguyên tắc công khai, minh bạch. Do đó, điều khoản chuyển tiếp nếu chỉ dừng lại ở việc xác định cơ quan có thẩm quyền mà bỏ qua trình tự, thủ tục cụ thể thì sẽ không bảo đảm khả năng vận hành của hệ thống pháp luật trong thực tiễn.

Tại Văn bản hợp nhất số 2/VBHN-VPCP ban hành ngày 21/7/2025 về kiểm soát thủ tục hành chính quy định về thẩm quyền xác định cơ quan giải quyết; trình tự quy định cách thức thực hiện; hồ sơ bao gồm thành phần và số lượng tài liệu; kết quả giải quyết là văn bản hoặc quyết định cuối cùng. Do đó, điều khoản chuyển tiếp nếu chỉ tập trung vào thẩm quyền mà bỏ qua các yếu tố còn lại sẽ làm suy yếu khả năng vận hành của hệ thống pháp luật, vi phạm nguyên tắc liên tục trong quản lý nhà nước được coi là một nền tảng của nhà nước pháp quyền. Việc gián đoạn không xuất phát từ vi phạm của doanh nghiệp mà từ sự chồng chéo của cơ quan quản lý nhà nước, song rủi ro pháp lý lại “rơi” vào doanh nghiệp.

Luật sư Ngọc dẫn chứng thêm một vụ việc tương tự, trước đây, việc chậm ban hành văn bản hướng dẫn Luật Đo lường 2011 đã dẫn đến khoảng trống về đo lường số và hạ tầng dữ liệu, ảnh hưởng đến quản lý nhà nước. Trong bối cảnh chuyển tiếp, Luật Ban hành VBQPPL 2025 đã khắc phục phần nào bằng cách duy trì hiệu lực văn bản cũ đến khi có hướng dẫn mới, tránh khoảng trống pháp lý.

Hơn nữa, khoảng trống này phản ánh hạn chế trong đánh giá tác động chính sách theo Luật Ban hành VBQPPL, vốn yêu cầu xem xét tác động kinh tế - xã hội và chi phí tuân thủ nhưng thường mang tính hình thức. Nếu đánh giá được thực hiện với các vấn đề thực tiễn thì rủi ro có thể được dự báo và khắc phục sớm.

Ngoài ra, tính đồng bộ của hệ thống pháp luật và cơ chế phối hợp liên ngành cũng chưa đầy đủ. Đáng chú ý, nếu nhìn từ góc độ doanh nghiệp, khoảng trống này làm ảnh hưởng đến quyền tự do kinh doanh và niềm tin vào chính sách, pháp luật của Nhà nước, gây hậu quả thiệt hại cho doanh nghiệp cũng như cơ chế pháp luật.

Để khắc phục khoảng trống pháp lý chuyển tiếp và tránh tái diễn các sự cố tương tự, theo Luật sư Ngọc, cần áp dụng các biện pháp lập pháp toàn diện, tập trung vào kỹ thuật xây dựng VBQPPL.

Trước hết, các văn bản mới phải quy định điều khoản chuyển tiếp đầy đủ, bao quát không chỉ thẩm quyền mà còn trình tự, thủ tục cụ thể, nhằm bảo đảm tính liên tục của quản lý nhà nước và tránh gián đoạn hoạt động thiết yếu.

Bên cạnh đó, đánh giá tác động chính sách cần được thực hiện thực chất, dựa trên kịch bản rủi ro thực tiễn và tình huống cụ thể, đặc biệt trong lĩnh vực ảnh hưởng đến sản xuất, kinh doanh và thương mại quốc tế, như ATTP. Ví dụ, áp dụng các công cụ mô phỏng để dự báo tác động của gián đoạn, giúp nhận diện khoảng trống sớm.

Không những thế, cần nâng cao tính đồng bộ của hệ thống pháp luật bằng cách quy định rõ trách nhiệm của từng Bộ, ngành, cơ quan đầu mối xử lý vướng mắc và cơ chế tạm thời để duy trì lưu thông hàng hóa trong trường hợp chưa có hướng dẫn chi tiết.

Để nâng cao hiệu quả thực thi trong thực tiễn, các giải pháp cụ thể bao gồm đẩy mạnh số hóa thủ tục hành chính, ứng dụng công nghệ thông tin để rút ngắn thời gian xử lý, giảm giấy tờ và nâng cao chất lượng phục vụ. Ví dụ, tích hợp dịch vụ công trực tuyến toàn trình, sử dụng chữ ký số, lưu trữ hồ sơ điện tử như đã triển khai thành công ở một số địa phương giúp giảm tải áp lực và chuẩn hóa quy trình. Cùng với đó, áp dụng trí tuệ nhân tạo (AI) và trợ lý số để hỗ trợ cán bộ hướng dẫn thủ tục, phát hiện lỗi kê khai và nhắc việc theo thời hạn, từ đó giảm nguy cơ trễ hẹn và nâng cao trải nghiệm người dân.

Đồng thời, cần xây dựng cơ chế giám sát chặt chẽ, với kiểm tra định kỳ và phản hồi từ doanh nghiệp để bảo đảm thực thi hiệu quả, đào tạo nâng cao năng lực cho cán bộ lập pháp và thực thi.

Đặc biệt, Luật sư Ngọc kiến nghị, lấy việc bảo vệ quyền lợi hợp pháp của doanh nghiệp làm tiêu chí cốt lõi trong đánh giá chất lượng chính sách, xây dựng cơ chế phối hợp liên ngành chặt chẽ để tăng tính dự đoán và minh bạch của môi trường pháp lý. Những giải pháp này không chỉ cải thiện kỹ thuật lập pháp mà còn góp phần xây dựng nền quản trị công hiện đại, hướng tới hỗ trợ và đồng hành cùng doanh nghiệp, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội bền vững.

Tái thiết kế phương thức vận hành của hệ thống hành chính

Còn từ thực tiễn và kinh nghiệm quốc tế, bà Phạm Thị Ngọc Thủy - Giám đốc Văn phòng Ban IV (thuộc Hội đồng tư vấn cải cách thủ tục hành chính của Thủ tướng Chính phủ) cho rằng, cần đổi mới kiểm soát thủ tục hành chính cần chuyển từ tư duy “cắt giảm thủ tục” sang tái thiết kế phương thức vận hành của hệ thống hành chính, lấy người dân, doanh nghiệp làm trung tâm, dữ liệu làm nền tảng và kết quả thực thi làm thước đo.

Theo đó, cần tạo đột phá về tổ chức thực hiện thông qua mở rộng cơ chế ủy quyền, thuê ngoài có kiểm soát đối với các khâu mang tính kỹ thuật, lặp lại trong cung ứng dịch vụ hành chính công như tiếp nhận hồ sơ, hỗ trợ kê khai, số hóa, trả kết quả, vận hành hệ thống… Nhà nước tập trung vào xây dựng chính sách, ban hành chuẩn mực và kiểm soát đầu ra, qua đó mở rộng năng lực cung ứng dịch vụ hành chính trong điều kiện không tăng biên chế. Cùng với đó, phải chuẩn hóa tổ chức thực thi theo “hành trình thủ tục” của người dân, doanh nghiệp, thay vì cải cách manh mún theo từng cơ quan. Việc ban hành quy trình vận hành tiêu chuẩn (SOP) cấp quốc gia đối với các thủ tục liên thông quan trọng sẽ giúp xác định rõ trình tự, trách nhiệm, yêu cầu dữ liệu và thời hạn xử lý, tạo nên trải nghiệm một cửa thống nhất, giảm tình trạng người dân, doanh nghiệp phải tự đi “điều phối” giữa nhiều cơ quan.

Để triển khai các đột phá này, điều kiện nền tảng là hoàn thiện hạ tầng dữ liệu dùng chung và địa vị pháp lý của dữ liệu số. Dữ liệu cần được chuẩn hóa, liên thông, chia sẻ theo nguyên tắc “chỉ cung cấp một lần”, có cơ chế bảo mật, an toàn thông tin, phục vụ trực tiếp cho chuẩn hóa SOP, hậu kiểm theo rủi ro và cơ chế ủy quyền có kiểm soát. Song song với đó, cần phát huy và tái cấu trúc Hội đồng tư vấn cải cách thủ tục hành chính theo hướng chuyên nghiệp, trở thành thiết chế cung cấp thông tin thực tiễn kịp thời, tư vấn giải pháp và thực hiện đo lường, phản biện độc lập dựa trên dữ liệu và chỉ số định lượng. Qua đó, công tác kiểm soát thủ tục hành chính sẽ chuyển từ “kiểm soát thủ tục” sang kiểm soát theo kết quả thực thi và trải nghiệm của người dân, doanh nghiệp, góp phần hiện đại hóa quản trị công và nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia.