Cải cách hành chính cấp tỉnh
Theo TS Nguyễn Minh Tường - Viện Sử học, trong gần 20 năm dưới thời Gia Long và hơn 10 năm dưới thời Minh Mệnh hình thành và củng cố quyền lực của chế độ của Tống trấn Bắc Thành (cai quản cả 11 trấn Bắc Kỳ) và Gia Định thành (cai quản 5 trấn Nam Kỳ). Thời gian Nguyễn Văn Thành làm Tống trấn Bắc thành và Lê Văn Duyệt làm Tống trấn Gia Định thành, do công lao của hai khai quốc công thần này và uy tín họ quá lớn, nên triều đình nhà Nguyễn không thể kiểm soát nổi.
Nhà Nguyễn hiểu điều đó, nhưng thời Gia Long vẫn dành sự ưu ái cho hai Tống trấn Bắc Thành và Gia Định thành, cho tới khi lên ngôi năm 1820, Vua Minh Mạng đã tính tới điều đó, nhưng ông thận trọng và khôn khéo.
Trong 2 năm 1831 - 1832, Vua Minh Mệnh đã cho xoá bỏ các đơn vị “Thành” và “Trấn”, chia đặt cả nước thành 31 tỉnh. Đây có thể coi nhà vua đã rất vững mạnh về chính trị và nhà Nguyễn đã biết phân phân bổ quyền lực.
“Minh Mệnh có ý thức về vị trí của mình đối với vương triều Nguyễn. Hoài bão của ông là muốn làm “một Lê Thánh Tông của triều Nguyễn”, nhà sử học Nguyễn Minh Tường nhận định.
Tháng 10 năm Minh Mệnh thứ 12 (1831), cuộc cải cách bộ máy hành chính cấp tỉnh được tiến hành từ các trấn ở Quảng Trị, phía bắc kinh đô Huế ra toàn bộ Bắc Kỳ, Minh Mệnh sắp xếp lại các trấn và chia thành 18 tỉnh. Một năm sau, lại chia tỉnh, đặt quan từ Quảng Nam trở vào trong là 12 tỉnh. Như vậy, trong 2 năm đã có 31 tỉnh (30 tỉnh và một phủ Thừa Thiên), trong đó có 10 tỉnh lớn, 10 tỉnh vừa và 10 tỉnh nhỏ.
Đồng thời với việc chia tỉnh đã tiến hành cải tổ lại bộ máy quan lại. Các chức Tổng trấn Bắc Thành và Tống trấn Gia Đình thành đã bị xoá bỏ. Các chức Trấn thủ, Hiệp trấn và Tham hiệp đứng đầu các trấn cũng bị bãi bỏ.
Đây là cách làm mô phỏng theo nhà Minh, Thanh (Trung Quốc). Nhà vua cho đặt lại chức Tổng đốc, Tuần Phủ, Bố chánh, Án sát và Lãnh binh đứng đầu các tỉnh trong cả nước.
Trong việc sử dụng quan lại để tránh “kéo bè kết cánh”, ỷ thế làm bậy, tha hoá bộ máy hành chính, nhà vua đã áp dụng triệt để chế độ “hồi tỵ” (hồi tỵ nghĩa đen là tránh né), đưa ra quy định như sau: không được làm quan một trong các địa phương sau đây: nguyên quán; trú quán; quê mẹ; quê vợ và nơi du học lúc còn trẻ.
Các quan chức đứng đầu như Tổng đốc, Tuần Phủ, Bố chính, Án sát, Lãnh binh, Đốc học thì không được cử người cùng chung một quê. Các lại dịch thuộc các bộ, các nha có bố con anh em ruột, anh em chú bác, người có họ hàng xa và có tình thông gia đều phải hồi tỵ. Các nha môn lớn nhỏ, trong ngoài nếu trong một nhà, người nào có tình thầy trò thân thiết đều phải hồi tỵ.
Cơ quan hành chính gọn nhẹ, củng cố tinh thần pháp trị
Cuộc cải cách của nhà vua đã thu được những kết quả nhất định, dù không phải là hoàn hảo. Tính hợp lý của các cơ quan hành chính thể hiện như việc có một viên đại thần cho rằng tỉnh Hưng Hóa quá rộng, xin nhà vua cho phép tách 2 tỉnh, nhưng Minh Mệnh không đồng ý, bởi vì tỉnh rộng nhưng dân số ít, đất canh tác không nhiều. Tách tỉnh rồi phải xây dựng trụ sở, thêm quan lại, mà theo nhà vua, quan càng nhiều càng “nhiễu” dân mà thôi.
Về việc bổ nhiệm quan lại, từ các viên Thượng thư đứng đầu các bộ trong triều đình, các viên Tổng đốc, Tuần phủ đứng đầu mỗi tỉnh đến hàng ngũ các viên Tri phủ, Tri huyện đều do nhà vua bổ nhiệm. Bộ Lại chỉ làm công tác tuyển chọn, thuyên chuyển và thăng giáng hàng ngũ quan lại, chứ không có quyền bổ nhiệm.
Nhà sử học Nguyễn Minh Tường cho biết thêm: “Để bảo đảm cho sự thành công của công cuộc cải cách, Vua Minh Mệnh rất chú ý tới vấn đề nhân sự của bộ máy hành chính cấp tỉnh. Trong việc dùng người nhà vua rất quyết đoán và chuyên chế. Tư tưởng pháp trị xuyên suốt thời ông cai trị. Ông ban thưởng khá rộng rãi và sử dụng người có tài và mẫn cán, song cũng nghiêm khắc với tội lỗi của quan lại. Dưới thời Minh Mệnh việc xử chém các viên quan đại thần tham nhũng và chặt tay những kẻ thủ kho bớt xén của công là chuyện không phải hiếm thấy”.
 |
Án sát Quảng Ngãi Nguyễn Đức Hội cậy mình là bề tôi cũ của nhà vua, lơ là chức phận lại tham nhũng. Minh Mệnh là cho lột hết chức sắc và phát vãng ra Cam Lộ làm lính, nhà vua bày tỏ: “Ta từ khi lên ngôi đến nay, dùng người làm việc giữ một mực công bằng, dẫu có kẻ tôi con nhân tín từ trước cũng chỉ dùng theo tài năng, chứ không tư vị một người nào. Kẻ nào có tội cũng theo pháp luật trừng trị, chưa từng gượng nhẹ bao giờ” (Theo Đại Nam thực lục).
Bộ Hoàng triều luật lệ gồm 938 điều đã được biên soạn xong vào năm 1812, được thi hành từ triều Gia Long, Vua Minh Mệnh còn quy định thêm các điều luật mới như: Định chế chi tiết về phân xử việc làm sai lầm của các thuộc viên, các đường quan ở Kinh đô và các tỉnh. Định lệ về việc xử phạt quan lại tham nhũng và hối lộ… Những viên quan tài ba như Thị lang sung Nội các Hà Tông Quyền, Phan Huy Thực, Nguyễn Công Trứ… khi mắc lỗi, có tội cũng không tránh khỏi sự trừng phạt của luật pháp.
Ông cũng rất ghét thói xu nịnh trong triều chính, trong sách Đại nam thực lục có ghi chép một việc: “Thị lang Nội các là Phan Thanh Giản và Trương Đăng Quế dâng bài tụng đại khánh (tứ tuần đại khánh của Minh Mệnh) thuật lại công việc từ lúc vua lên ngôi đến nay, siêng lo chính trị làm gốc để được phúc hưởng thọ. Vua phê: “Bọn người không lo cố gắng làm hết chức phận, cứ ngày đêm thêm lầm lỗi, nay lại làm bài văn vô dụng này đối với lầm lỗi có bổ ích gì? Trẫm có thích nịnh ngoài mặt đâu? Vậy ném trả lại và truyền chỉ quở mắng”.
Trong chương trình cải cách của mình, nhà vua từng bước củng cố chế độ quan văn, hạn chế quan võ theo truyền thống của nền chính trị phương Đông. Dù trọng quan văn, nhưng ông không bao giờ xao nhãng chỉnh đốn việc quân. Quân đội dưới thời vua Minh Mệnh là một quân đội mạnh đã được minh chứng trong lịch sử.
Đánh giá chung về cuộc cách mạng cải cải hành chính, quan lại thời Vua Minh Mệnh, nhà sử học Nguyễn Minh Tường nhận định: “Cải cách hành chính dưới triều Minh Mệnh mang lại hiệu quả là củng cố và tăng cường chế độ giám sát toàn bộ nền hành chính quốc gia. Tuy nhiên, do những hạn chế về thế giới quan mặc dù có những cải cách tích cực nhưng nhà vua vẫn không vươn được ra thế giới bên ngoài mà ngược lại “đóng cửa” hơn trước và từ chối toàn bộ thỉnh cầu thiết lập mối giao bang của các nước phương Tây”.
Tổng đốc là hàm tương đương với Thượng thư Lục bộ, trật Chánh nhị phẩm có trách nhiệm chuyên hạt, một tỉnh và kiêm hạt một tỉnh (ví như Tổng đốc Bình - Trị chuyên hạt Quảng Bình và kiêm hạt Quảng Trị).
Tuần phủ các tỉnh Nam Kỳ thường gọi là Tuần vũ, là chức hàm tương đương với Tham tri lục bộ, trật Tòng nhị phẩm có trách nhiệm chuyên hạt một tỉnh (ví như Tuần phủ An Giang).
Bố Chánh trật Chánh tam phẩm chuyên trách các việc thuế khoá, tài chính trong tỉnh.
Án sát trật Tòng tam phẩm chuyên giữ việc kiện tụng, hình án trong tỉnh.
Lãnh binh trật Tòng tam phẩm trông coi việc binh trong tỉnh.
