Tồn tại nhiều khoảng trống pháp luật
Phát biểu tại Hội thảo “Cơ chế đầu tư BT – Những vấn đề đặt ra và giải pháp hoàn thiện” do Kiểm toán Nhà nước tổ chức ngày 19/10, TS.Phạm Quang Tú – Chuyên gia, Tổ chức Oxfam Việt Nam cho biết, quy định về dự án (hợp đồng) BT đang tồn tại nhiều khoảng trống pháp luật và chồng chéo lẫn nhau.
Chẳng hạn như Luật Đất đai 2013 chỉ có Khoản 3, Điều 155 (Đất sử dụng vào mục đích công cộng; đất để thực hiện dự án BT và dự án BOT) quy định về việc Nhà nước giao cho nhà đầu tư quản lý diện tích đất để thực hiện dự án, ngoài ra không có quy định cụ thể nào về đất đai, loại đất, giá trị đất đai để trả cho nhà đầu tư khi thực hiện dự án BT.
“Như vậy, đang tồn tại một khoảng trống pháp luật rất lớn về dự án BT tại Luật Đất đai, trong khi nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác về dự án BT lại cứ quy chiếu về việc thực hiện theo quy định của luật Đất đai” – TS.Tú phân tích.
Nghị định 43/2014/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai: có riêng Điều 54 quy định về đất thực hiện dự án BT và BOT. Tuy nhiên, cũng chỉ quy định về việc Nhà nước giao đất và chuyển giao đất, không hề có quy định gì về loại đất đem đổi và xác định giá trị đất đai đem đổi.
Nghị định 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công tư, có 5 nội dung liên quan đến dự án BT (Khoản 5, Điều 3; Khoản 3, Điều 14; Khoản 3, Điều 43; Khoản 2, Điều 48 và Điều 65). Mặc dù vậy, khi phân tích sâu về khía cạnh chi phí – lợi ích thì có thể thấy nhiều bất lợi cho nhà nước khi thực hiện Nghị định này như:
Việc giao đất để trả cho nhà đầu tư trước khi hoàn thành công trình hạ tầng là không phù hợp vì cơ chế nhà nước quy hoạch hạ tầng, đấu giá khu đất để trả cho nhà đầu tư lấy tiền xây dựng hạ tầng sẽ mang lại hiệu quả cao hơn; Không có quy định chi tiết về đánh giá chất lượng và định giá giá trị công trình hạ tầng và định giá khu đất để trả cho nhà đầu tư. Đây là một khoảng trống pháp luật rất lớn.
Vấn đề quản lý giá trị trao toàn quyền cho Bộ Tài chính cũng là một cơ chế quản lý gắn với nguy cơ tham nhũng rất cao. Nghị định khẳng định hợp đồng BT là căn cứ chủ yếu để nhà nước và nhà đầu tư thực hiện nhưng lại không có quy định cụ thể về loại hợp đồng này.
“Về nguyên tắc, đất đai trả cho nhà đầu tư chỉ được thực hiện sau khi công trình hạ tầng hoàn thành, nghiệm thu về chất lượng, quyết toán và kiểm toán độc lập vì lúc đó mới biết giá trị cụ thể. Nghị định 15 cho phép thực hiện ngay điều này trong lúc dự án đang triển khai. Quy định như vậy chứa đựng nguy cơ tham nhũng rất lớn và khả năng thất thoát tài sản đất đai là có thể xảy ra trên thực tế”, TS. Phạm Quang Tú nhấn mạnh.
Ngoài ra, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công 2017 có 02 Điều quy định liên quan tới dự án BT (Điều 44, Điều 117) tuy nhiên cũng chỉ là khung chung, trong đó giá trị được xác định phù hợp với giá trị thị trường, căn cứ vào quy định của các loại pháp luật có liên quan. Mặc dù Luật này có mở rộng thể loại tài sản công để trả cho nhà đầu tư nhưng trên thực tế các nhà đầu tư dự án BT chỉ đòi trả bằng đất ở được sử dụng vô thời hạn.
Như vậy, có thể thấy dự án đầu tư theo hình thức BT được quy định với nhiều nội dung chi tiết hơn tại Nghị định số 15/2015/NĐ-CP và Luật Quản lý, sử dụng tài sản công 2017, nhưng lại quá sơ sài trong quy định tại Luật Đất đai 2013 và các Nghị định hướng dẫn thi hành. Trong khi cần quy định cụ thể về giá trị công trình hạ tầng và xác định giá trị đất đai phải trả cho nhà đầu tư. Hơn nữa, giữa Nghị định số 15/2015/NĐ-CP và Luật Quản lý, sử dụng tài sản công 2017 cũng đang có sự chồng chéo.
Theo TS. Tú vấn đề trung tâm của dự án BT là giá trị công trình hạ tầng và giá trị đất đai đem đổi cần được xác định như thế nào? Cụ thể, giá trị con đường được xây dựng do ai đánh giá chất lượng, do ai định giá, quyết toán, kiểm toán hay chỉ lấy theo giá trị khái toán trong dự án đầu tư? Tương tự, đất đai hai bên đường đem đổi lấy con đường được tính theo giá đất nông nghiệp hay đất ở, đất đã có công trình hay chưa có công trình?
BT – dễ nảy sinh tham nhũng và thất thoát kép
Thay vì phải trải qua nhiều thủ tục phức tạp và phải tham gia đấu giá mới có quỹ đất, nhất là đất có vị trí đắc địa, nhà đầu tư theo hình thức BT có quỹ đất theo giá cả thỏa thuận với cơ quan thẩm quyền mà không qua đấu giá. Phần chênh lệch giữa hạ tầng đầu tư và đất thường được xác định ở khâu quyết toán. Để đảm bảo hoàn vốn và có lợi nhuận, nhà đầu tư sẽ tìm cách thỏa thuận đưa vào hợp đồng các nội dung có lợi, chẳng hạn cụm từ "nếu chi phí cho dự án cao hơn giá trị quỹ đất hoán đổi thì phía Nhà nước sẽ thanh toán phần chênh lệch cho nhà đầu tư". Như vậy, trường hộ nào thì quyền lợi của nhà đầu tư cũng được đảm bảo.
Theo PGS.TS Nguyễn Đình Hòa, bản chất của dự án BT là một giao dịch mua sắm công với điều kiện thanh toán chậm hay thanh toán sau. Mặc dù là hoạt động mua – bán nhưng dự án BT lại không theo cơ chế thị trường bởi bên mua (nhà nước) không có sản phẩm cùng loại để có thể lựa chọn, còn bên bán (nhà đầu tư) không có ai phải cạnh tranh trực tiếp trong chào giá cạnh tranh.
Về giá cả đối với bên bán, sẽ không thể có giá bán thị trường bởi nó được xác định theo quy trình dự toán và quyết toán của một dự án đầu tư - vốn rất phức tạp để xác định và dễ bị thay đổi theo hướng tăng lên bởi nhiều yếu tố phi thị trường.
“Mỗi con số đều phụ thuộc vào các quyết định chủ quan của cơ quan hoặc cá nhân có thẩm quyền. Đây là lỗ hổng lớn nhất và là mảnh đất màu mỡ nảy sinh tiêu cực tham nhũng” – PGS.TS Hòa nhấn mạnh.
Đối với hầu hết dự án BT hiện nay, tiền sử dụng đất đã được tạm tính ngay tại thời điểm kí hợp đồng (nhằm tạo điều kiện cho nhà đầu tư thực hiện song song cả 2 dự án – dự án BT và dự án đối ứng). Khi dự án hoàn thành, lẽ ra phải thực hiện kiểm toán kĩ thuật và kiểm toán tài chính để xác định chính xác chất lượng, giá trị làm cơ sở cho thanh toán bằng quỹ đất, tuy nhiên thực tế chưa có dự án BT nào được kiểm tra, kiểm toán mà chỉ là quyết toán.
Theo PGS.TS Hòa, thất thoát nảy sinh từ dự án BT là thất thoát kép. Một là hàng hóa “cơ sở hạ tầng” mà dự án BT đem ra chào không có cạnh tranh nên không phản ánh theo giá thị trường do các dự án BT tính tới thời điểm hiện nay đều được chỉ định thầu. Việc xác định tổng mức đầu tư, quyết toán thực hiện “hàng đổi hàng” đều do cơ quan quản lý và doanh nghiệp thỏa thuận với nhau. Hơn nữa, tại Nghị định 15/2015/NĐ-CP lại quy định hết sức dễ dãi đối với việc giám sát chất lượng dự án BT. Theo đó, nhà đầu tư chịu trách nhiệm về chất lượng công trình, dịch vụ dự án; tự giám sát, tự quản lý hoặc thuê tư vấn quản lý giám sát nghiệm thu. Còn cơ quan nhà nước chỉ giám sát việc tuân thủ nghĩa vụ của nhà đầu tư theo hợp đồng.
Thất thoát thứ hai là đất đai. Theo quy định của chính sách tài chính đất đai, việc xác định tiền sử dụng đất hoặc tiền thuê đất của quỹ đất thanh toán chỉ được thực hiện khi nhà nước có quyết định giao đất, cho thuê đất. Nhưng trên thực tế, ở thời điểm kí hợp đồng BT, hầu hết quỹ đất thanh toán chưa có quyết định giao đất, cho thuê đất. Do đó, việc xác định giá trị quỹ đất thanh toán tại thời điểm kí hợp đồng BT là không có căn cứ thực hiện.
“Với 1 dự án BT, khu đất được giao để thanh toán chính bắt buộc phải có giá trị cao, thường được tạo nên bởi chính vị trí đắc địa của nó. Nói một cách khác, trong trường hợp đó, phần tham gia của nhà nước theo cơ chế công – tư chính là các thương quyền, được coi là tài sản công. Tuy nhiên yếu tố này hầu như đã bị lu mờ đi trong quá trình xem xét, phê chuẩn các dự án BT” – PGS.TS Hòa cho hay.
Cần sự vào cuộc mạnh mẽ của các Bộ, ngành
Từ những bất cập của cơ chế chính sách, xét tổng thể trong quản lý dự án đầu tư BT, Kiểm toán nhà nước kiến nghị:
Đối với Bộ GTVT, chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính xây dựng khung lợi nhuận cho các dự án BT thuộc phạm vi quản lý của ngành; Bổ sung tiêu chí đánh giá năng lực quản lý đầu tư các dự án ngành GTVT trong quá trình đánh giá lựa chọn Nhà đầu tư dự án BT…
Đối với Bộ Tài chính, bổ sung quy định cụ thể về xác định lợi nhuận của Nhà đầu tư; Ban hành các văn bản hướng dẫn cụ thể về góp vốn và thanh toán đối với nguồn vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư dự án…
Đối với Chính phủ: Cần hướng dẫn cụ thể về xử lý vi phạm của các bên trong quá trình thực hiện hợp đồng dự án nhằm đảm bảo tính hiệu lực của hợp đồng; Chỉ đạo nghiên cứu hướng dẫn đối với công tác lựa chọn nhà thầu của Nhà đầu tư…
Đối với Quốc hội, cần cụ thế hóa Nghị định đối với các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư thành Luật hợp tác công tư (PPP) nhằm tạo sự ổn định, niềm tin cho Nhà đầu tư, cho người dân và xã hội.
