Hiến pháp năm 2013 mở đường cho việc tiếp tục đổi mới thể chế về chính quyền địa phương

Đây cũng là nội dung trao đổi của chúng tôi với PGS.TS Hoàng Thế Liên - Thứ trưởng Bộ Tư pháp, đồng thời là Người phát ngôn của Ban Chỉ đạo tổng kết thi hành Hiến pháp 1992 của Chính phủ.

Không đổi tên một cách đơn thuần

Qua theo dõi quá trình nghiên cứu xây dựng, thông qua Hiến pháp năm 2013 có thể thấy rằng Chính phủ đã đưa ra nhiều đề xuất nhằm đổi mới chính quyền địa phương phù hợp với tình hình mới. Thứ trưởng có thể chia sẻ đôi nét về những đề xuất đó không ạ?

- Phải nói rằng, lần này Chính phủ rất chủ động trong việc đóng góp vào sửa đổi Hiến pháp. Chính phủ đã thành lập Ban Chỉ đạo của Chính phủ về tổng kết và nghiên cứu, sửa đổi Hiến pháp 1992, do một Phó Thủ tướng Chính phủ làm Trưởng ban Chỉ đạo. Ban Chỉ đạo hoạt động rất tích cực. Chính phủ đã có báo cáo tổng kết thi hành Hiến pháp 1992, trong đó có nhiều đề xuất rất táo bạo. Chính phủ cũng có Báo cáo tổng hợp ý kiến nhân dân về Dự thảo sửa đổi Hiến pháp. Đồng thời, theo đề nghị của Ủy ban sửa đổi Hiến pháp, Chính phủ đã xây dựng hai chuyên đề về chương Chính phủ và chương Chính quyền địa phương, đề xuất cụ thể phương án quy định về Chính phủ và chính quyền địa phương.

Về chính quyền địa phương, Chính phủ đề xuất nhiều vấn đề mới, trong đó đáng chú ý là bổ sung đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt và đơn vị hành chính hải đảo; bổ sung nguyên tắc thành lập mới, chia, nhập, điều chỉnh địa giới hành chính. Về mô hình tổ chức chính quyền địa phương, đề xuất của Chính phủ bám sát tinh thần thí điểm không tổ chức HĐND ở quận, huyện, phường. Về chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương, Chính phủ đề xuất quy định nhiệm vụ của chính quyền địa phương với tư cách là một thiết chế thống nhất trong nhà nước đơn nhất. Theo đó, chính quyền địa phương có nhiệm vụ cơ bản và chủ yếu là “tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương, quyết định các vấn đề của địa phương do luật định và chịu sự giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên”.

Như vậy, từ đề xuất của Chính phủ, điểm mới dễ thấy nhất là tên Chương IX của Hiến pháp năm 1992 đã được đổi thành “Chính quyền địa phương” trong Hiến pháp năm 2013. Nhưng liệu việc đổi tên có “sa lầy” vào sự hình thức không, thưa ông?

- Cần khẳng định rõ việc đổi tên này không phải là câu chuyện hình thức mà nó đặt ra yêu cầu phải đổi mới thực sự về mô hình tổ chức cũng như chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương theo hướng bảo đảm sự gắn kết chặt chẽ hơn nữa giữa HĐND và UBND; tạo không gian tự chủ, tự chịu trách nhiệm cao hơn cho chính quyền địa phương; khẳng định rõ nét hơn vị trí của chính quyền địa phương trong hệ thống hành chính thống nhất thông suốt của đất nước. Cụ thể, Điều 112 Hiến pháp năm 2013 quy định như sau: “1. Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên.

2. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương.

3. Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó”. Có thể thấy, các quy định trong Hiến pháp năm 2013 về chính quyền địa phương kế thừa nhiều quy định của Hiến pháp năm 1992, đồng thời mở đường cho việc tiếp tục đổi mới thể chế về chính quyền địa phương trong thời gian tới. Điều đó đòi hỏi khẩn trương xây dựng Luật về chính quyền địa phương và Luật về phân cấp.

Có thể có “thành phố” trong “thành phố trực thuộc Trung ương”

Thứ trưởng vừa đề cập đến quy định về đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt của Hiến pháp mới. Đây cũng là quy định rất được các địa phương, nhất là nơi có thế mạnh với những đặc thù trong phát triển kinh tế - xã hội như Hà Nội, TP.HCM cực kỳ quan tâm. Vậy theo Thứ trưởng, Hiến pháp năm 2013 có quy định gì mới về vấn đề này? 

- Về vấn đề này, Hiến pháp có 3 điểm mới, gồm bổ sung đơn vị hành chính tương đương với quận, huyện, thị xã trong thành phố trực thuộc Trung ương, bổ sung đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập và quy định nguyên tắc thành lập mới, nhập, tách, điều chính địa giới hành chính. Trong đó, tôi cho rằng sự xuất hiện thuật ngữ “đơn vị hành chính tương đương” với quận, huyện, thị xã trong thành phố trực thuộc Trung ương cho thấy Hiến pháp năm 2013 đã để mở khả năng thành lập đơn vị hành chính trong thành phố trực thuộc Trung ương, chẳng hạn như “thành phố” trong “thành phố trực thuộc Trung ương” theo đề án thí điểm của TP.HCM. Sau này, khi thí điểm thành công thì các thành phố trực thuộc Trung ương khác cũng có thể thành lập đơn vị hành chính mới tương đương với quận, huyện, thị xã mà không bị xem là vi hiến. Quy định mang tính mở trên tăng khả năng dự báo, tính ổn định của Hiến pháp, tạo thuận lợi cho việc đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị đang được thực tiễn đặt ra. 

Tuy nhiên, để tránh tình trạng nhập, tách có phần dễ dãi, thiếu căn cứ, tiêu chí minh bạch, công khai, đặc biệt là thiếu sự tham gia ý kiến có tính quyết định của nhân dân như thực tế vừa qua ở nước ta, Hiến pháp cũng quy định việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính phải lấy ý kiến nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định. Điều này đặt ra nhiệm vụ cho Chính phủ cần gấp rút nghiên cứu, soạn thảo các dự án luật trình Quốc hội ban hành, trong đó có Luật về điều kiện, trình tự, thủ tục thành lập mới, giải thể, chia, tách địa giới hành chính với quy định việc lấy ý kiến nhân dân địa phương về trình tự, thủ tục thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải là một thủ tục bắt buộc.

Có điều, trong quá trình sửa đổi, thông qua Hiến pháp, việc tổng kết về thí điểm không tổ chức HĐND ở quận, huyện, phường tại 10 tỉnh, thành phố theo tinh thần Nghị quyết 26 của Quốc hội chưa hoàn thành. Trong điều kiện như vậy, Hiến pháp quy định như thế nào về mô hình tổ chức chính quyền địa phương theo hướng đổi mới?

- Các quy định về chính quyền địa phương trong Hiến pháp được thảo luận rất nhiều, thậm chí gay gắt. Đa số ý kiến thống nhất với nhau ở 2 vấn đề mang tính nguyên tắc là đã có đơn vị hành chính thì phải có chính quyền và chính quyền phải bao gồm HĐND và UBND, UBND do HĐND bầu ra. Nhưng nếu thực hiện cứng theo 2 nguyên tắc này thì chính quyền địa phương chẳng có gì đổi mới so với trước đây. Trong khi đó, yêu cầu đổi mới mô hình tổ chức chính quyền địa phương đang đặt ra bức xúc. Các yêu cầu đổi mới mà vẫn bảo đảm 2 nguyên tắc nêu trên chỉ có thể được giải quyết theo hai cách. Một là, phân định lại các đơn vị hành chính theo hướng thu gọn. Đây là việc làm rất khó, không thể khả thi vì các đơn vị hành chính hiện hành đã được các Hiến pháp của nước ta ghi nhận và đã tồn tại, phát triển lâu đời trong thực tiễn. Mọi sự thay đổi sẽ kéo theo nhiều hệ lụy phức tạp. Hai là, thực hiện việc xác định cấp chính quyền theo hướng giảm sự cồng kềnh, phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị. Theo tinh thần đó, tại Điều 111, Hiến pháp đã đưa ra phương án mở bằng quy định “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Việt Nam”; “cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”.

Như vậy, với tinh thần này, đơn vị hành chính nào cũng có chính quyền. Tuy nhiên, chính quyền địa phương không thể tổ chức giống nhau ở tất cả các đơn vị hành chính. Ở đâu được coi là cấp chính quyền thì ở đó bao gồm HĐND, UBND; UBND do HĐND cùng cấp bầu ra. Còn ở đâu không được coi là cấp chính quyền thì sẽ có cơ quan hành chính thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính và dịch vụ công tại địa bàn. Do đó, nhiệm vụ đặt ra là cần tổng kết việc thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND ở quận, huyện, phường. Trên cơ sở đó, cùng với các nghiên cứu khác, sẽ xây dựng cơ sở lý luận và thực tiễn xác định cấp chính quyền địa phương để tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với tinh thần mới. 

Xin trân trọng cảm ơn Thứ trưởng!